«Предоставление ВС права законодательной инициативы скорее нанесет вред независимости судебной системы, чем принесет пользу»
Верховный Суд не имеет права вносить на рассмотрение парламента законопроекты, однако всегда активно участвует в обсуждении проектов законов, касающихся судопроизводства, судоустройства и статуса судей, подает к ним предложения. Таким образом, наивысший судебный орган не остается в стороне от законотворческого процесса — дает заключения относительно законопроектов. В 2013 г. ВС проработал 132 документа. О том, какие предложения народных депутатов были удачными, а какие — нет, нашему изданию рассказал начальник правового управления ВС Юрий ГАЛАЕВСКИЙ.
«ВС, как и любой другой судебный орган, должен быть вне политики»
— Юрий Васильевич, сейчас ВС не является субъектом права законодательной инициативы. Есть ли потребность в наделении его таким правом?
— В Украине продолжается судебная реформа, и ВС, как наивысший орган в системе судов общей юрисдикции, не может оставаться в стороне от процессов, происходящих в государстве. Реформа сопровождается значительными законодательными преобразованиями в сфере судоустройства, судопроизводства и статуса судей. Поэтому ВС проводит активную работу в этом направлении, в частности плодотворно сотрудничая с разработчиками законопроектов и комитетами Верховной Рады.
Статьей 6 Основного Закона определено, что государственная власть осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы власти осуществляют свои полномочия в пределах, установленных Конституцией, и в соответствии с законами.
Статья 124 акта высшей юридической силы возлагает на суды выполнение функции правосудия. Поэтому в отношениях с другими ветвями власти суд выступает прежде всего арбитром, а инструмент такого арбитража должен быть исключительно юридическим.
Процедура прохождения законопроекта через парламент является политической и не исключает необходимости поиска компромиссов с политическими силами ради принятия того или иного решения. Это означает, что ВС как инициатор законопроекта потенциально может быть втянут в политические процессы, а его законодательные инициативы приобретут политическую окраску. По моему мнению, это недопустимо, ведь в таком случае возникает непосредственная угроза независимости судебной власти. ВС, как и любой другой судебный орган, должен быть вне политики.
— Такие предостережения содержат и международные документы?
— Да. Об этом говорится и в ряде международных документов. В частности, в п.11 заключения №1(2001) Консультативного совета европейских судей для Комитета министров Совета Европы о стандартах независимости судебных органов и несменяемости судей отмечается, что судебная власть является одной из трех равных основ современного демократического государства. Судебная власть играет важную роль и выполняет серьезные задачи относительно двух других основ. Эта власть обеспечивает ответственность правительств и органов государственного управления за свои действия, а также участвует в процессе выполнения принятых законов и в известной мере обеспечивает соответствие данных законов всем положениям Конституции или права более высокого уровня (например, права Европейского Союза). Для выполнения своей роли в этих сферах судебная власть должна быть независимой от указанных органов и влияния с их стороны.
Более того, Венецианская комиссия в п.6 заключения к проекту закона о внесении изменений в Конституцию, усиливающих независимость судей (принятого на 95-й пленарной сессии 14—15 июня 2013 года), четко отметила: «Согласно одной рекомендации Верховный Суд должен иметь право инициировать законодательство. Однако это бы перевело суд в политическую сферу, потому что придется защищать свои предложения на политической арене».
Так что, по моему мнению, предоставление ВС права законодательной инициативы и последующая реализация этого права скорее нанесет вред независимости судебной системы, чем принесет пользу.
— Получается, что судебная власть вообще не должна участвовать в законотворческом процессе?
— Должна, но в несколько иной форме. Об этом говорится как в международных документах, так и в национальном законодательстве. В частности, в п.12 ч.I заключения №11(2008) Консультативного сове-
та европейских судей внимание Комитета министров СЕ акцентировано на том, что любой законопроект, касающийся осуществления правосудия и процессуального законодательства, должен быть предметом рассмотрения совета судебной власти или эквивалентного органа перед тем, как начнется его обсуждение в парламенте.
Кроме того, закон «О судоустройстве и статусе судей» предоставляет ВС возможность давать заключения относительно проектов законодательных актов, касающихся судебной системы и деятельности наивысшей судебной инстанции.
Поэтому участие ВС в законотворческом процессе наиболее оптимально именно в форме предоставления заключений на законопроекты, касающиеся судопроизводства, судоустройства и статуса судей.
«Большинство позиций ВС находят поддержку и понимание у народных депутатов — членов профильных комитетов ВР»
— Скажите, пожалуйста, какое количество законопроектов было проработано ВС в прошлом году?
— В течение 2013 года ВС проработал 132 законопроекта. 95 из них поступили из парламентских комитетов, 3 — из других органов государственной власти, 34 — Суд проработал по собственной инициативе.
Кроме того, представители ВС присутствуют на каждом заседании Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия. Поэтому накануне заседания комитета анализируются все законопроекты, которые есть в повестке дня. В случае необходимости на собрании парламентского органа представитель ВС выражает позицию относительно законопроекта. Таким образом, в действительности законопроектов, прорабатываемых ВС, значительно больше.
Хотелось бы обратить внимание, что ВС наладил плодотворное сотрудничество с Комитетом ВР по вопросам верховенства права и правосудия и Комитетом ВР по вопросам правовой политики. Большинство позиций ВС находят поддержку и понимание у народных депутатов — членов профильных комитетов ВР.
— Сколько в среднем нужно времени, чтобы дать заключение относительно одного законопроекта?
— На этот вопрос трудно ответить. Прежде всего это зависит от того, насколько объемен законопроект и качественно ли он подготовлен.
Много времени занимает проработка проектов новых законов. В прошлом году ВС проанализировал 16 из них, например проект Административно-процедурного кодекса, два проекта закона «О медиации», законы «О Государственном бюро расследований», «О прокуратуре» и др.
— Сколько работников ВС привлекают для изучения одного законопроекта? Есть ли определенные стадии проработки законопроекта? Кто утверждает заключение?
— Работа над законопроектом начинается после соответствующего поручения (резолюции) Председателя ВС Ярослава Романюка. Он определяет, какие судебные палаты будут прорабатывать документ совместно с правовым управлением. Поэтому, как правило, для подготовки заключения привлекают несколько работников научно-экспертного отдела правового управления и по одному судье (или научному консультанту) из каждой судебной палаты.
Если законопроект чрезвычайно важен для судебной системы, то секретарь судебной палаты может внести его на обсуждение судей палаты. Внесенные во время обсуждения предложения включаются в заключение относительно законопроекта. Председатель ВС также может создавать соответствующие рабочие группы, в состав которых входят судьи и работники аппарата.
В любом случае все предложения судей и работников аппарата поступают в правовое управление, где обобщаются. Затем формируется заключение. Председатель ВС Я.Романюк установил четкий ориентир при подготовке заключений: в них должны быть отражены международные стандарты в сфере судопроизводства, а также прав и свобод человека.
Сопроводительное письмо к заключению подписывает руководитель ВС. Это следует из его полномочий, определенных ст.41 закона «О судоустройстве и статусе судей».
— Позитивный или негативный характер носит большинство законопроектов, с которыми вы имеете дело?
— Из 132 законопроектов, которые прорабатывал ВС, относительно 45 даны заключения об отсутствии замечаний и предложений к ним. Что касается 10 документов, поступивших из государственных органов, то их инициаторы поставлены в известность, что проекты не касаются вопросов судоустройства, судопроизводства и статуса судей.
Относительно 77 законопроектов выражены замечания и предложения в связи с несоблюдением правил нормопроектировочной техники или концептуальным несогласием. Сказать, что все эти 77 проектов законов носят негативный характер, нельзя. Только незначительное количество из них рекомендовано отклонить как содержащие юридически не обоснованные предложения. В большинстве заключений ВС предлагал инициаторам доработать свои законопроекты.
«Внедрение на законодательном уровне процедур медиации будет способствовать совершенствованию механизмов защиты прав человека»
— Расскажите о законопроектах, которые, по вашему мнению, наиболее прогрессивны и необходимы для судебной власти, граждан.
— Среди прогрессивных и необходимых для судебной власти (и прежде всего для наших соотечественников) законопроектов, которые в прошлом году прорабатывал ВС, я бы обратил внимание, в частности, на два проекта законов «О медиации» (№2425а от 26.06.2013 и №2425а-1 от 3.07.2013).
Медиация — один из альтернативных методов решения споров (конфликтов) цивилизованным способом, достижения понимания с помощью посредника — медиатора. Преимущества этого института очевидны: существенная экономия времени и средств для сторон спора (конфликта), менее формализированная процедура рассмотрения споров, достижение сторонами взаимоприемлемого решения, уменьшение нагрузки на суды и расходов (средств, выделенных на финансирование судов).
Институт медиации достаточно удачно функционирует в ряде стран Европы, в Австралии, США. В Сингапуре чрезвычайно развит институт судебной и внесудебной медиации, опыт функционирования которого ВС детально изучал во время рабочего визита в эту страну в марте 2013 года.
Внедрение на законодательном уровне процедур медиации, безусловно, будет способствовать совершенствованию механизмов защиты прав человека. В то же время, проанализировав указанные законопроекты, ВС обнаружил в них ряд концептуальных недостатков. Поэтому в соответствующих заключениях, направленных в Комитет ВР по вопросам верховенства права и правосудия, предлагалось вернуть эти документы авторам на доработку. Однако надеюсь, что в ближайшее время данный вопрос урегулируют на законодательном уровне и институт медиации будет успешно внедрен в нашу правовую систему.
Хотел бы также обратить внимание на проект «О внесении изменений в Закон Украины «О Высшем совете юстиции» (относительно совершенствования порядка рассмотрения вопросов об освобождении судей от должностей за нарушение присяги)» (№3501 от 25.10.2013), поданный на рассмотрение ВР народным депутатом Русланом Сольваром. Цель — установление предельных сроков проведения членом ВСЮ проверки сведений о наличии оснований для освобождения судьи от должности за нарушение присяги и рассмотрение соответствующих предложений членов Совета на заседании данного органа.
По моему мнению, на сегодня это один из важных вопросов для судейского корпуса. В действующем законодательстве такие сроки не определены, поэтому вопрос наличия или отсутствия оснований для освобождения судьи от должности за нарушение присяги иногда рассматривается ВСЮ очень долго (в пояснительной записке народный депутат отмечает — от 2 до 5 лет). Все это время судья находится под своеобразным психологическим давлением, фактически в подвешенном состоянии. И в таких условиях он вынужден осуществлять правосудие.
В то же время ВС выразил ряд замечаний к этому проекту, касавшихся уменьшения предложенных в документе предельных сроков.
18 декабря 2013 года Комитет ВР по вопросам верховенства права и правосудия тоже рекомендовал парламенту вернуть указанный законопроект субъекту права законодательной инициативы на доработку.
После отозвания документа и его доработки народный депутат Р.Сольвар повторно внес законопроект в ВР (№3866 от 13.01.2014). Парламентарий учел, в частности, предложения ВС относительно уменьшения предельных сроков. На днях Верховный Суд дал позитивное заключение относительно этого законопроекта. Надеемся, что нашу позицию поддержит профильный комитет и соответствующий закон будет принят.
Кроме того, я считаю, что прогрессивными можно назвать: проект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно внедрения приказной формы судебного процесса в хозяйственном судопроизводстве» (№2027а от 16.05.2013), поданный на рассмотрение ВР народным депутатом Юрием Вознюком; проект «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» относительно квалификационных требований для избрания судьи в суд высшего уровня» (№2711 от 3.04.2013), поданный народными депутатами Сергеем Сасом и Андреем Кожемякиным.
«В ВР зарегистрировано аж 5 законопроектов относительно комплексного реформирования ВС»
— Есть ли в парламенте законопроекты, которые, при условии их принятия, могут существенно повлиять на деятельность ВС?
— В прошлом году народные депутаты уделяли чрезвычайно большое внимание вопросу реформирования Верховного Суда. Так, в апреле 2013 года в Одессе состоялось выездное заседание Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия, во время которого обсуждалась тема «Место и роль Верховного Суда Украины в системе судов общей юрисдикции».
В ВР зарегистрировано аж 5 законопроектов относительно комплексного реформирования ВС и целый ряд законопроектов, в которых речь идет о фрагментарном совершенствовании его деятельности. Каждый из этих документов был проанализирован в ВС, заключения направлены в профильный комитет.
Необходимо отметить, что в большинстве проектов содержались положения, которые заслуживают внимания и поддержки. Однако за основу, по моему мнению, необходимо принять проект закона народных депутатов Владимира Пилипенко, Сергея Кивалова и Валерия Писаренко «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно полномочий Верховного Суда Украины» (№3356 от 4.10.2013). В согласовании позиций относительно данного документа принимал участие и ВС.
Положения этой законодательной инициативы прежде всего будут способствовать реализации главного назначения наивысшего судебного органа — обеспечению одинакового применения норм законодательства всеми судами общей юрисдикции. При разработке документа был учтен опыт функционирования наивысших судебных учреждений, в частности, Франции, Германии, Испании и Италии.
Остановлюсь на отдельных положениях указанного законопроекта. Во-первых, предлагается наделить ВС полномочиями по рассмотрению дела о даче заключения относительно правильного применения судами общей юрисдикции норм законодательства. Такое заключение ВС должен дать на запрос суда низшего уровня в случае, если во время рассмотрения дела была выявлена неопределенность в применении или толковании нормы права.
Во-вторых, предусмотрена возможность обжалования решений судов низших инстанций на основании их несоответствия выводу, изложенному в постановлении (определении) ВС, а также возможность пересмотра судебного решения ввиду вновь открывшихся обстоятельств по той же причине.
В-третьих, предлагается предоставить ВС право принимать новые судебные решения в связи с возможностью отменять решения судов первой и апелляционной инстанций. В-четвертых — наделить ВС полномочиями решать вопрос о разграничении юрисдикции, а также определять вид судопроизводства, по нормам которого следует рассматривать дело. Эти полномочия должны исключить случаи отказов в доступе к правосудию, а также рассмотрение дел одной категории судами разной юрисдикции.
Заслуживают поддержки и другие положения законопроекта, в частности относительно возвращения ВС компетенции:
• давать судам общей юрисдикции разъяснения рекомендательного характера относительно применения норм законодательства;
• осуществлять ведение и анализ судебной статистики, обобщение судебной практики;
• совместно с высшими специализированными судами изучать практику применения норм законодательства судами низшего уровня.
Считаю этот проект закона той базой, которую можно принять за основу в первом чтении и совершенствовать во время второго.
«Есть и такие законопроекты, которые в случае их принятия не принесут пользы судебной системе»
— Были ли совсем неуместные законопроекты? Если да, то приведите примеры.
— Безусловно, есть и такие законопроекты, которые не принесут пользы судебной системе. Например, группа народных депутатов внесла в парламент проект закона «О ликвидации Высшего административного суда Украины» (№2349 от 20.02.2013). В пояснительной записке к документу необходимость ликвидации этого суда обосновывалась принятием им в 2010—2013 годах ряда решений, преимущественно по избирательным спорам, которые, по мнению авторов законопроекта, являются незаконными.
Конечно, по этому законопроекту ВС дал негативное заключение, которое поддержал профильный комитет. Думаю, что приводить аргументы, почему ВС занял именно такую позицию, нет необходимости.
В последнее время прослеживается тенденция к увеличению количества законопроектов, в которых предлагается расширить круг государственных органов, освобожденных от уплаты судебного сбора. Речь идет, в частности, о Государственном агентстве рыбного хозяйства (№3645 от 20.11.2013), Государственной экологической инспекции (№2873 от 18.04.2013), Государственной инспекции по вопросам защиты прав потребителей (№2714 от 3.04.2013), государственных органах приватизации (№2014а от 15.04.2013) и других. В пояснительных записках к законодательным инициативам в качестве аргумента приводится недостаточное финансирование указанных государственных органов, из-за чего инициаторы изменений просили освободить эти органы от уплаты судебного сбора.
ВС в своих заключениях отметил, что в соответствии с ч.2 ст.9 закона «О судебном сборе» средства от сбора направляются на осуществление правосудия и укрепление материально-технической базы судов. Поэтому освобождение госорганов от уплаты сбора приведет к уменьшению уровня финансирования судов, что, на наш взгляд, недопустимо.
В соответствии с п.2 ч.3 ст.129 Конституции одним из основных принципов судопроизводства является «равенство всех участников судебного процесса перед законом и судом». Поэтому освобождение отдельных органов государственной власти от уплаты судебного сбора в делах, которые касаются полномочий этих органов, может быть расценено как предоставление последним определенных процессуальных преимуществ по сравнению с другими субъектами обращения в суд.
Более того, в случае продолжения законодательной практики относительно расширения перечня субъектов, которые освобождаются от уплаты судебного сбора при обращении в суд, именно за счет государственных органов, это неизбежно приведет к ситуации, когда для государства правосудие станет бесплатным, а для граждан — платным. Поэтому, по мнению ВС, к обсуждению законодательных инициатив ледует подходить более критично, по ним нужно принимать взвешенные решения, которые будут отвечать принципу справедливости и задачам системы правосудия.
«Почти ежедневно в суд первой инстанции посылаются по электронной почте определения ВС об истребовании материалов дела»
— Остановимся на недавно внедренном в ВС пилотном проекте «Электронный суд». Какого эффекта от него ожидаете?
— Действительно, с 8 января этого года в ВС внедрен пилотный проект «Электронный суд». Его цель — упрощение доступа к правосудию удобным для граждан способом. Это стало возможным в результате развития научно-технической сферы. На первых этапах в рамках проекта будут тестироваться предложенные нововведения только в гражданском и уголовном процессах, а впоследствии это найдет свое продолжение также в хозяйственном и административном судопроизводстве.
Проект предусматривает:
• отправку судебных повесток участникам судебного процесса (производства) в виде SMS-сообщения, в котором содержится информация о дне, месте и времени рассмотрения дела ВС;
• отправку окончательного судебного решения ВС в электронном виде на электронную почту участнику процесса (производства);
• истребование материалов дела из суда первой инстанции путем отправки определения ВС по электронной почте.
По поводу первых двух составляющих отмечу, что это может иметь место лишь в случае обращения участника судебного процесса (производства) с соответствующей заявкой, которая размещена на официальном веб-сайте ВС в разделе «Информация для граждан» (здесь приведены форма и содержание).
Что касается истребования материалов судебного дела с помощью электронной почты, то этот процесс предусматривает изготовление соответствующего определения ВС с последующим его сканированием, скреплением цифровой подписью и цифровой печатью и отправкой на официальный электронный адрес соответствующего суда.
Нововведения направлены на ускорение и удешевление организационных действий, связанных с рассмотрением дела в суде. Эти начинания также дают участникам судебного процесса возможность выбирать удобный для них способ контакта с судом. Более того, это будет способствовать соблюдению положений Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, направленных на обеспечение права на рассмотрение дела на протяжении разумного срока.
— Как вы «рекламируете» новую услугу? Предлагают ли работники аппарата суда гражданам воспользоваться ею?
— Участникам судебного процесса (производства) при получении ими определения ВС об открытии производства по делу сообщают о возможности получать повестки в виде SMS-сообщения, а также окончательное решение Верховного Суда в электронном виде.
Для широкой общественности информация об этом размещена на официальном веб-сайте Суда. Посетители могут ознакомиться с ней на доске объявлений в отделе приема граждан. Работники этого отдела, отвечая на звонки, во время личных приемов отмечают возможность воспользоваться такими услугами.
Поскольку проект длится только месяц, говорить о его результатах еще рано. Преимущества должны почувствовать в первую очередь участники судебного процесса. Стоит отметить, что заявления о получении повесток в виде SMS-сообщений, а также о получении окончательного судебного решения в электронном виде уже начали поступать.
Также почти ежедневно в суд первой инстанции посылаются по электронной почте определения ВС об истребовании материалов дела. А значит, экономятся средства на почтовые отправления, дело поступает в Суд быстрее, следовательно, и рассматривается в более короткие сроки.
— Предпринимает ли ВС шаги для реализации норм процессуального законодательства относительно рассмотрения дел в режиме видеоконференции?
— Да, процессуальные кодексы, регулирующие порядок осуществления гражданского, уголовного, хозяйственного и административного судопроизводства, предусматривают право лица принимать участие в судебном заседании в режиме видеоконференции. С целью обеспечения реализации таких норм законодательства залы заседаний ВС, в которых проходит рассмотрение дел, оснащены соответствующими техническими средствами. Информация о возможности воспользоваться такой услугой вместе с соответствующей формой ходатайства размещена на официальном веб-сайте Суда.
Участие в судебном заседании в режиме видеоконференции значительно экономит время и средства граждан, которым теперь нет необходимости ехать из регионов в Киев. Достаточно лишь добраться до ближайшего местного суда, в котором и будет проводиться видеоконференция в соответствии с определением ВС. Кроме того, это удобно для тех, кто не в состоянии прибыть на заседание по объективным причинам (длительная болезнь, ограниченные физические возможности, преклонный возраст).
Материалы по теме
В САП «забыли» отстранить Князева от работы
31.01.2024
Упрощен доступ к базе правовых позиций ВС
01.11.2023
У председателя КУС появился заместитель
26.09.2023
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!