Какое состояние, такое и исполнение…

Исправлять ситуацию будем с помощью изменения подчинения ГИС, введения компенсаций и усиления ответственности

«Несмотря на ряд реформ, Государственная исполнительная служба пока не может обеспечить право каждого на своевременное и полное исполнение судебных решений», — отметил Председатель Верховной Рады Владимир Рыбак, открывая парламентские слушания «Состояние исполнения судебных решений в Украине». О необходимости скорейшего решения этой проблемы, в том числе и законодательным путем, говорили и участники дискуссии, в частности представители высших судебных учреждений.

«Необходимо законодательно урегулировать вопрос ответственности за неисполнение решений и заключений КС»

В свое время на вопрос «Какая конституция лучшая?» известный немецкий публицист Карл Людвиг Берне ответил: «Та, которая лучше выполняется». Прошло немало лет, но проблема исполнения обязательных согласно Основному закону решений судебных органов, в том числе и конституционной юрисдикции, не только осталась, но и приобрела наднациональный характер и вызывает беспокойство международных правозащитных организаций. Действительно, эта проблема существует не только в Украине, но и во многих других странах Европы и мира. Об этом свидетельствует, в частности, то, что на многочисленных международных научно-практических конференциях, которые проводились в последние годы под эгидой европейской и всемирной организаций органов конституционной юрисдикции, эти вопросы не только поднимались в докладах, во время дискуссий, но и определяли тематику таких форумов.

Неслучайно Европейский суд по правам человека в решении по делу «Горосби против Греции» отметил, что право на доступ к правосудию было бы иллюзорным, если бы правовая система позволяла окончательному судебному решению оставаться недействительным.

Согласно требованиям ч.2 ст.19 Конституции «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины». Исходя из конституционного предписания относительно обязательности решений и заключений КС, это, в частности, означает, что указанные органы должны руководствоваться решениями Суда по вопросам конституционности законов и других правовых актов и официальным толкованием норм Конституции или законов. Однако на практике все складывается далеко не так. Например, нередко решения Суда де-факто обязывают уполномоченных субъектов привести действующие правовые акты в соответствие с содержанием этих решений. В частности, в случае, если в результате принятия решения КС в законе или другом правовом акте появляется пробел, который осложняет его применение. При таких обстоятельствах правотворческий орган должен в разумные сроки либо принять новый акт, либо внести соответствующие изменения в действующий.

Иногда ВР реагирует весьма оперативно. Так, по решению КС от 30.09.2010 признан неконституционным закон «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8.12.2004 №2222-IV. Согласно резолютивной части этого вердикта на органы государственной власти возлагалась обязанность привести нормативно-правовые акты в соответствие с Конституцией. Во исполнение этого вердикта парламент оперативно внес изменения в более чем 30 законов. На это решение отреагировали также Президент и Кабинет Министров.

Однако существуют и противоположные примеры. В частности, начиная с декаб­ря 1998 года, несмотря на неоднократные подтверждения в последующих решениях, оставалась без надлежащего внимания парламента правовая позиция Суда, изложенная в решении КС от 3.12.98 №17-рп/98, согласно которой организация деятельности Верховной Рады определяется исключительно законом. Соответствующий акт принят лишь в феврале 2010-го, то есть срок исполнения решения единственного органа конституционной юрисдикции составлял
11 лет и 2 месяца!

Также нельзя назвать разумным сроком 3 года, которые понадобились парламенту для исполнения решения КС от 16.05.2007 №1-рп/2007 относительно безотлагательного урегулирования в законодательном порядке вопроса о назначении судей на должности председателя, заместителя председателя суда и освобождения их от этих должностей.

В целом за период с 2007 по 2011 год принято 20 решений, в которых КС определил порядок их исполнения или сформулировал рекомендации Верховной Раде, другим органам государственной власти относительно восполнения пробелов, устранения коллизий в действующих законах, нормативных актах или относительно приведения их в соответствие с положениями Конституции. Из этих 20 решений исполнено только 8, находятся в процессе исполнения 3, а 9 до сих пор остаются неисполненными.

Наличие пробелов и неисполнение решений беспокоит не только нас, практиков. Изучением этого юридического феномена занимались и занимаются известные ученые-правоведы. Несмотря на разный подход к изучению проблемы, они сделали практически один и тот же вывод: хотя пробелы в законодательстве неизбежны, они являются очень опасным явлением и должны восполняться как можно скорее, поскольку их наличие создает реальную угрозу правам человека. Например, до сих пор не принят закон о возмещении материального и морального ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам актами и действиями, признанными неконституционными, на необходимость принятия которого Суд обратил внимание Верховной Рады еще в решении от 7.10.2009 №25-рп.

Таким образом, можно сделать вывод, что системное решение проблемы устранения пробелов в законодательстве, а также урегулирование вопросов, связанных с признанием неконституционными тех или иных норм, зависят не только от особенностей законотворческого процесса, но и от политической воли парламента, народных депутатов.

Обращаю внимание на то, что решения КС имеют прямое действие и для вступления в силу не требуют подтверждения со стороны каких-либо органов государственной власти. Однако в Украине имели место случаи принятия органами государственной власти актов о признании утратившими силу нормативных актов, их отдельных положений после признания тех Судом неконституционными. Такое ненужное и не предусмотренное Конституцией дублирование не так уже и безвредно, поскольку порождает коллизию относительно определения времени утраты силы правовыми актами, признанными Судом неконституционными, и де-факто продлевает на определенный срок их действие.

Говоря об исполнении решений об официальном толковании положений Конституции или законов Украины, отмечу, что официальное разъяснение, данное КС, становится частью этих положений. К сожалению, известны случаи принятия судами общей юрисдикции решений, противоречивших актам КС, даже разъяснений пленумов высших судов, которыми нормы права предлагалось применять вразрез с официальным толкованием, данным КС. В качестве примера приведу постановление пленума Высшего хозяйственного суда от 17.05.2011.

Какие же возможности есть у Суда для контроля за исполнением своих решений? В настоящее время нормативное регулирование механизма исполнения актов КС остается неполным и требует совершенствования. В частности, необходимо создать в парламенте службу мониторинга за наличием коллизий и пробелов в законодательстве, которая должна отслеживать этот вопрос и предоставлять парламентским комитетам и субъектам права на законодательную инициативу соответствующую информацию и предложения по устранению недостатков.

Также следует ввести в законодательном порядке специальную процедуру принятия законов и других правовых актов во исполнение решений КС. Например, по конституции Словакии, государственные органы, принявшие правовые нормы, которые были признаны неконституционными, обязаны привести их в соответствие с основным законом в течение 6 месяцев.

И последнее. Необходимо законодательно урегулировать вопрос ответственности за неисполнение решений и заключений КС и процедуру привлечения к этой ответственности органов государственной власти или их должностных лиц.

«Неисполнение судебных решений нивелирует конечную цель правосудия»

Неисполнение судебных решений негативно влияет на авторитет судебной власти, поскольку в этом случае не достигается конечная цель правосудия — защита интересов граждан и реальное восстановление их нарушенных прав.

В резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы №1787 (2011) от 26.01.2011 «Исполнение решений Европейского суда по правам человека» отмечается существование основных системных недостатков, которые становятся причиной большого количества повторяющихся выводов о нарушении Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и серьезно подрывают верховенство права. Что касается Украины, то эти проблемы связаны, в частности, с хроническим неисполнением решений национальных судов.

В резолюции подчеркивается, что Украина должна срочно принять комплексную стратегию относительно исправления ситуа­ции, при которой значительное количество окончательных судебных решений остается неисполненным, а также внедрить эффективные внутренние средства правовой защиты в ответ на пилотное решение по делу «Иванов против Украины».

В соответствии с практикой ЕСПЧ исполнение судебных решений рассматривается как неотъемлемая часть судебного разбирательства в понимании ст.6 конвенции. Европейский суд не раз делал вывод, что это право стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства допускала, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось неисполненным.

Это приводит к ситуации, несовместимой с принципом верховенства права.

Председатель ЕСПЧ Николас Братца в своей речи по случаю открытия судебного года отметил, что основная ответственность за обеспечение соблюдения прав и свобод, гарантированных конвенцией, возлагается на сами договаривающиеся стороны. При этом один из важнейших вопросов в данной сфере — надлежащее исполнение судебных решений. Н.Братца подчеркнул, что эти дела не должны быть представлены в ЕСПЧ, ведь в них, как правило, есть явное нарушение, и роль Суда заключается лишь в установлении суммы компенсации.

Особенно недопустимы случаи неисполнения судебных решений органами государственной власти, на этом акцентировал внимание Президент в своем выступлении на Х съезде судей. Глава государства, в частности, подчеркнул, что обязанностью всех должностных лиц является безусловное исполнение судебных решений. Президент отметил, что должностное лицо органа государственной власти не должно ждать, пока исполнением судебного решения займется исполнительная служба. Это вопрос авторитета власти в целом.

Евросуд также отмечает, что органы государственной власти являются одним из компонентов государства и интересы этих органов должны совпадать с необходимостью надлежащего осуществления правосудия.

Государство уже предприняло определенные шаги для решения данной проблемы, в частности провело в 2010 г. судебную реформу, инициированную Президентом. Так, законом «О судоустройстве и статусе судей» от 7.07.2010 решен не только вопрос судоустройства, но и ряд актуальных процессуальных проблем, в частности и тех, которые предопределяли затягивание сроков рассмотрения дел. «Заключительными положениями» закона также внесены изменения в законодательные акты с целью решения проблемы неисполнения судебных решений.

Венецианская комиссия в своем заключении от 18.10.2010 относительно закона
«О судоустройстве и статусе судей» положительно оценила внесенные изменения, но дала ряд рекомендаций относительно их дальнейшего развития.

Так, закон содержит новую редакцию ст.382 Уголовного кодекса, которая преду­сматривает более суровую ответственность за преднамеренное неисполнение решения суда. Такое неисполнение — преступление не только для служебных лиц, но и для рядовых граждан. Однако ВК сделала оговорку: если должник не исполняет решение суда, важно найти возможность обеспечить возвращение им долга. Наказание должника не ускорит исполнение судебного решения о выплате денег, не компенсирует кредитору последствия задержки выплат.

При этом динамика количества осужденных по этой статье УК лиц свидетельствует о обострении в Украине проблем, связанных с неисполнением судебных решений. В частности, если в 2010 г. за это преступление было осуждено 78 лиц, то в 2011-м — 133, а в 2012-м — 143 лица, что почти вдвое больше, чем в 2010 г.

«Заключительными положениями» закона также изложена в новой редакции ст.267 Кодекса административного судопроизводства. Так, в случае неисполнения постановления админсуда предусмотрено наложение штрафа на виновное должностное лицо или на руководителя органа, ответственного за исполнение постановления. При этом половина суммы штрафа взыскивается в интересах истца, а другая часть поступает в государственный бюджет. В соответствии с заключением ВК такую норму необходимо предусмотреть не только в административном процессе, но и по делам каждой юрисдикции.

Из практики ЕСПЧ следует, что проблемы чрезмерной длительности производства и задержек с исполнением судебных решений преимущественно связаны со структурными проблемами в организации судебной системы.

Сегодня в Украине законодательство несбалансированное, противоречивое и непродуманное, оно содержит значительное количество ничем не обеспеченных в экономическом смысле гарантий, которые невозможно выполнить из-за ограниченности ресурсов, которыми обладает государство. Невозможность исполнения судебных решений в таких случаях является производ­ной, вторичной проблемой, следствием несбалансированности законодательства.

Я имею в виду следующие вопросы:

• в государственном бюджете не преду­смотрены средства для выплат, бюджетное финансирование которых гарантировано законодательством, в частности компенсаций, льгот, надбавок и т.п.;

• законодательными актами установлен мораторий на принудительную реализацию имущества, что делает невозможным исполнение судебных решений, или же исполнительное производство приостанавливается относительно определенных категорий предприятий.

Однако, кроме системных проблем законодательного характера, существуют недостатки и в работе самой ГИС. Об этом свидетельствуют многочисленные жалобы лиц на решения, действия или бездействие государственных исполнителей или других должностных лиц данной службы.

Так, в 2012 г. в общие суды поступило почти 15 тыс. таких жалоб, что на 28% больше, чем в 2011-м. При этом в прошлом году суды удовлетворили свыше 55% жалоб, в то время как в 2011-м этот показатель составлял 42%. В 2012 г. в административные суды поступило свыше 25 тыс. жалоб относительно порядка исполнения судебных решений, что на 26% меньше уровня 2011-го, однако доля удовлетворенных жалоб возросла с 60% в 2011 г. до 65% — в 2012-м.

В законодательстве необходимо преду­смотреть компенсационные меры в случае слишком длительного исполнительного производства. Как отмечает Венецианская комиссия, без принятия таких мер, действенных не только в теории, но и на практике, соответствующие жалобы по-прежнему будут поступать в ЕСПЧ.

Думается, что нашему государству необходимо позаимствовать позитивный опыт Российской Федерации, в которой в 2010 г. принят закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в течение разумного срока или права на исполнение судебного акта в течение разумного срока». Данный закон, в частности, преду­сматривает право лиц на обращение в суд в случае указанных нарушений с заявлением о присуждении им компенсации. При этом последняя не зависит от наличия вины суда, органов, на которые возложена обязанность относительно исполнения судебных решений, или других органов государственной власти. В свою очередь структуры, уполномоченные на исполнение решений судов о присуждении такой компенсации, имеют право предъявить регрессное требование к органу или должностному лицу, по вине которого допущено такое нарушение.

Подводя итог, подчеркну, что необходимо разработать целостную государственную стратегию решения этой глобальной для Украины проблемы, которая требует объединения усилий всех ветвей власти и учета европейских стандартов, практики Евросуда, а также рекомендаций Комитета министров Совета Европы: Rec (2003) 16 относительно исполнения решений административных и судебных органов в сфере административного права, а также Rec (2003) 17 относительно принудительного исполнения.

Это обеспечит не только уменьшение поступления дел в ЕСПЧ и выплаты компенсаций по его решениям из госбюджета, но и повысит уровень судебной защиты прав лиц, уровень доверия граждан как к судебной системе, так и к государственной власти в целом.

«Практика доказывает нецелесообразность полного отделения исполнительной службы от судебной системы»

Любой судебный процесс должен завершаться реализацией принятого решения. Именно его исполнение можно считать показателем решенности спора, жизненности примененного закона и в итоге — показателем авторитета правосудия и эффективности государственной власти в целом.

Если анализировать статистическую ин­формацию, приведенную в отчетах ГИС о ее работе в 2011—2012 гг., обращает на себя внимание следующий показатель: количество завершенных исполнительных производств составляет приблизительно 2/3 от тех, которые подлежали принудительному исполнению. Однако, если обратить внимание на размер сумм, взысканных органами ГИС по исполнительным документам, картина абсолютно противоположная: менее трети требований кредиторов удовлетворено путем принудительного исполнения.

Особенно важное значение это имеет для хозяйственного судопроизводства, поскольку именно в хозяйственных правоотношениях взыскиваются в судебном порядке самые большие суммы. Традиционно значительным остается и количество жалоб на решения, действия или бездействие органов ГИС, которые рассматриваются хозяйственными судами, — ежегодно около 3,5 тыс.

Причины неудовлетворительного состояния дел с исполнением судебных решений так или иначе связаны с проблемами деятельности всех трех ветвей государственной власти. Главной же системной проблемой, по моему глубокому убеждению, является отсутствие непосредственной связи между судебным решением и его исполнением. Связь эта была утрачена пос­ле ликвидации должностей судебных исполнителей в составе общих судов и создания отдельной исполнительной службы в системе органов исполнительной власти. Вполне понятно, что сделано это было с целью устранения не свойственных судам функций по обеспечению исполнения собственных решений. При этом учтены рекомендации соответствующих европейских институций. Однако практика, сложившая­ся в Украине доказывает нецелесообразность полного отделения исполнительной службы от судебной системы. Это определенным образом негативно повлияло на эффективность системы исполнительного производства и в значительной мере нивелировало фундаментальный принцип осуществления правосудия — принцип обязательности судебного решения.

Уверен, что решение проблемы неисполнения судебных решений требует комплексного подхода, в том числе структурных изменений в организации деятельности государственной исполнительной службы. Конечно, реформирование исполнительного производства невозможно без соответствующего законодательного обес­печения. В отличие от процессуального законодательства, которое оптимизировано с принятием закона «О судоустройстве и статусе судей», вопросы исполнительного производства регулируются многими актами. Отдельными законами регламентирован статус исполнительной службы, порядок исполнения решений ЕСПЧ, порядок исполнения решений национальных судов о взыскании средств и обязательстве совершить определенные действия относительно имущества, по которым должник — государственный орган, государственное предприятие, учреждение, организация или юридическое лицо, принудительная реализация имущества которого запрещается. В то же время разными являются и органы, обеспечивающие исполнение судебных решений.

Представляются целесообразными следующие направления законодательного реформирования. Прежде всего речь идет о мерах, направленных на восстановление связи между судом и исполнительным производством, которое является заверша­ющей стадией судебного рассмотрения, введении действенного судебного контроля за осуществлением исполнительного производства, в первую очередь это касается именно хозяйственного судопроизводства. Стоит рассмотреть вопрос относительно механизмов подчинения органов исполнительного производства судебной власти. Речь идет о том, что служба государственных исполнителей передается из подчинения Министерству юстиции в подчинение Государственной судебной администрации. Такие предложения изложены в решении VII съезда судей.

Нужно также определиться с обсуждаемыми уже не первый год инициативами относительно целесообразности и возможности внедрения в Украине альтернативного механизма исполнения судебных решений. Это позволило бы определенным образом оптимизировать процесс путем, с одной стороны, разгрузки органов ГИС, с другой — предоставления взыскателю права самостоятельно решать, к какому исполнителю он будет обращаться.

В то же время современный уровень правового сознания и правовой культуры в Украине требует осторожного отношения к введению института негосударственного исполнения решений юрисдикционных органов, учитывая риски его неправомерного использования. Поэтому такой институт возможен, но исключительно с целью обеспечения альтернативных способов поиска и выявления имущества должника, на которое может быть обращено взыскание по соответствующим судебным решениям, без применения действий принудительного характера. Возможно, следует обеспечить непрерывность судебного процесса вплоть до исполнения решения, когда бы исполнительное производство возбуждалось независимо от воли взыскателя, но при этом за ним сохранялось право отказаться от взыс­кания и прекратить производство.

Правоприменительная практика требует от законодателя более четкого урегулирования норм и устранения отдельных пробелов законодательного признания юрисдикции судов относительно рассмот­рения жалоб на решения, действия или бездействие органов и должностных лиц ГИС. Во всех случаях они должны оспариваться в тот суд, который выдал исполнительный документ, или, если речь идет о сводном исполнительном производстве, — в той части, которая касается исполнения решения соответствующего суда.

Существует также потребность в устранении конкуренции между исполнительным производством и процедурой банкротства. Особенностью производства по делам о банкротстве является то, что оно должно заменить исполнительное производство, удовлетворение требований кредиторов должно происходить в порядке, установленном законом «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банк­ротом». Следовательно, чтобы избежать параллельного существования двух производств относительно одних и тех же требований, следует законодательно закрепить обязательное закрытие исполнительного производства с момента возбуждения производства по делу о банкротстве, а не его приостановлении, как предусмотрено действующим законодательством.

По нашему мнению, должен быть введен единый порядок исполнения всех исполнительных документов относительно должника под контролем хозяйственного суда, который рассматривает дело о банкротстве. Необходимо также усилить ответственность за сознательное уклонение от исполнения решений судов, причем как органов, которыми обеспечивается их исполнение, так и должников.

Следовательно, комплексное решение проблемы, в частности путем выработки и реализации соответствующих законодательных предложений, требует введения в Украине такого правопорядка, который обеспечивал бы надлежащее, то есть своевременное, полное и беспристрастное исполнение судебных решений, а также ответственное отношение должностных лиц ГИС к осуществлению своих полномочий.