Судья ВАС в отставке Михаил Цуркан:

«В случае продолжения практики предыдущих чисток страна получит судейский корпус из приспособленцев и циников»

Он был в числе первых 9 судей, которых назначили в Высший административный суд. Успел проработать при 4-х президентах в суде, по первой инстанции рассматривавшем споры с органами власти высшего уровня. Поэтому, очевидно, может дать оценку как прошлого, так и будущего отечественной Фемиды. Поэтому разговор с заместителем директора тестологического центра Национальной школы судей, профессором кафедры административного права Киевского национального университета им.Т.Шевченко, к.ю.н. Михаилом ЦУРКАНОМ «ЗиБ» построил на сравнениях: как было, как стало и как будет.

 «Протистояти зовнішньому тиску, навіть якщо це президенти, міністри, можна й необхідно»

— Михайле Івановичу, з огляду на свій величезний досвід можете сказати, які періоди були найважчими з погляду необхідності протистояти зовнішньому тиску?

— Дійсно, доля подарувала мені шанс бути причетним до створення в Україні сучасної адміністративної юстиції. Лише залізна воля її натхненників, дієвість прихильників та політична турбулентність дозволили запровадити адміністративне судочинство. Переконаний, що законодавці не усвідомлювали повною мірою, якою компетенцією вони наділяли адміністративні суди. Принаймні про це свідчать наступні кроки законодавчої та виконавчої влади в бік обмеження судового контролю за своєю діяльністю, аж до намагань ліквідувати новоутворені судові органи.

Що ж до періодизації, то складність етапу, як на мене, не пов’язується лише з прізвищем президента. Звичайно, початковий період був важким з огляду на обсяг організаційних проблем. Водночас — це розквіт «адміністративного романтизму».

Протистояти зовнішньому тиску окремих можновладців, навіть якщо це президенти, міністри, можна й необхідно. Найважче — не піддатися масованому втручанню в правосуддя великих груп, яких підтримують або провокують чиновники та/або бізнесмени. Тому постреволюційний період вважаю найскладнішим у відстоюванні незалежності та самостійності судової влади.

— Можу констатувати, що ВАС завжди справляв враження певної фронди щодо чинної влади. Ви, наприклад, очолювали судову палату, яка переглядала спори щодо проходження державної служби, тобто ваші рішення на користь позивачів апріорі були не до вподоби владі. Чи не простіше було знайти підстави, аби не втручатися у такі політичні розборки?

— Адміністративні суди за визначенням змушені бути наближеними до політичної орбіти. Однак помилково стверджувати, що вони є одвічними опозиціонерами влади, а їхні рішення виглядають як певна бравада перед нею.

Зверніть увагу: саме у Кодексі адміністративного судочинства вперше на рівні закону розкрито поняття «принцип верховенства права як інструмента правосуддя». Цей принцип у поєднанні з іншими засадами судочинства та алгоритмом оцінки оскаржуваних рішень влади дає судам можливість поновлювати порушене право особи, не озираючись на прізвища позивачів та рівень органу-відповідача. Ухилення від розгляду спорів, навіть якщо вони мають характер політичних розборок, лише дискредитує суд і нівелює його як основний центр розв’язання юридичних конфліктів.

Практика показує, що позитив від задоволення мільйонів позовів до владних органів у соціальних та податкових спорах легко перекреслюється однісінькім сумнівним рішенням у справі, пов’язаній із захистом політичних прав особи. Навіть більше: хвороблива уява можновладців про законність і справедливість може спричинити непоправиму шкоду правосуддю.

Мені ще рано писати мемуари. Однак спостереження за розвитком подій довкола справи щодо оскарження процедури притягнення до кримінальної відповідальності одного з народних депутатів дає підстави стверджувати, що цілком обґрунтоване рішення перешкодило його авторам у подальшому просуванні по службі. Більше того, значною мірою стало приводом для ліквідації спеціалізованих судів та могло призвести до повного руйнування адміністративного судочинства як окремої юрисдикції.

— Між іншим, уже оновлений Верховний Суд свого часу підтримав звільнення 4-х суддів КС за квотою парламенту, зазначивши, що ці посади є політичними. Тобто Верховна Рада може давати оцінку їхній роботі і, якщо вона буде незадовільною, — звільняти. Це закон так змінився чи політична обстановка в країні?

— Мої оцінки судових рішень за будь-яких обставин не можуть мати на меті зашкодити авторитету правосуддя. Разом з тим як науковець мушу зазначити, що наявність при формуванні складу Конституційного Суду елементів політичної процедури (виборів, обрання чи призначення політичними інституціями) не перетворює його в політичний орган, а суддів — у політичних службовців.

Не виключаю, що у наведеному вами випадку доцільність поєдналася з хибною уявою про сутність політичної діяльності. Якщо погоджуватися з таким підходом, то про юрисдикційні повноваження КС можна буде забути. Адже це означатиме можливість політичної відповідальності суддів, умовою застосування якої не завжди є протиправна поведінка особи.

Можливо, тому говорять про пов’язаність правових позицій окремих суддів і суб’єкта їхнього призначення. У всякому разі методи гоголівського Тараса Бульби стосовно суддів КС є неприйнятними.

«Скасування ухвалених на користь суддів рішень є способом самозбереження чи артикулюванням до влади»

— І раніше, і сьогодні маємо доволі непрості відносини між Касаційним адміністративним судом і Великою палатою Верховного Суду. Тобто якщо перший ухвалює рішення, скажімо, на користь судді, якого незаконно звільнили, занизили бал на кваліфоцінюванні, не врахували доплати за вислугу років під час призначення пенсії чи не допустили до конкурсу, то Велика палата часто-густо скасовує це рішення, висловлюючи протилежну позицію. Чому так відбувається? Адже навряд чи фахівці такого рівня можуть помилятися у тлумаченні одного і того ж закону.

— А ви задумувалися над питанням про основне призначення КАС і ВП ВС у системі судоустрою? Які аргументи не наводили б про необхідність саме такої структури ВС, важко заперечити, що в основі діяльності цих судових органів є касаційний, тобто екстраординарний порядок перегляду рішень. А коли на одній кухні дві господарки, то хтось обов’язково має бути невісткою чи Попелюшкою.

Часто в основу згаданих взаємовідносин покладено не тільки різне бачення чи тлумачення правових норм. Чомусь складається враження, що скасування ухвалених на користь суддів рішень є способом самозбереження чи артикулюванням до влади, яка взяла курс на максимальну заміну суддівського корпусу. Принаймні це моє бачення.

Окрім того, думаю, що за умови існування над ВП ще однієї ланки ВС остання не залишилася б без роботи. Розуміє це і законодавець, внісши зміни до процесуальних кодексів стосовно впровадження нових касаційних фільтрів.

— Взагалі стороннього спостерігача не може не дивувати, що поміж суддів вищого та інших рівнів відсутня корпоративна солідарність. Адже суди перших інстанцій частіше стають на захист прав своїх колег, ніж новообраний ВС. Коли українська Феміда втратила почуття цієї солідарності?

— У державі, де панує справедливість, не може йтися про корпоративність суддів, окрім як для забезпечення їхньої незалежності і самостійності у спосіб, передбачений законом. На жаль, сам законодавець зумовив тріщину в єдності суддівського статусу, коли передбачив разючі відмінності у грошовому та інших видах забезпечення суддів ВС та судів нижчих інстанцій. Мабуть, залучення до роботи у судах науковців та адвокатів теж послабило суддівську корпоративність.

Ще раз наголошу, що для мене така корпоративність є позитивною лише стосовно забезпечення суддям необхідних умов для реалізації наданих повноважень, без шкоди правовладдю.

«В окремих можновладців плани щодо реформи були радикальнішими»

— У суддів, принаймні тих, хто входив до складу Конституційної комісії у 2015—2016 рр., була можливість публічно протистояти намірам реформаторів зруйнувати судову систему. Чому цього не сталося?

— Для повної відповіді на ваше запитання необхідно принаймні знати, які плани стосовно судової системи у влади існували і що отримано за фактом. Як на мене, то загальної катастрофи не сталося, оскільки основа системи, а це місцеві та апеляційні суди, збережена. Повірте, що в окремих можновладців плани щодо реформи були радикальнішими.

Що ж до представників суддівського корпусу у Конституційній комісії, то варто переглянути стенограми засідань для розуміння того, що їхня думка мало кого цікавила. Однак і за цих умов та не без їхньої наполегливості у Конституції вдалося зберегти механізми захисту судової влади від зазіхань інших гілок. Правда — із принесенням у «жертву» певної кількості суддів.

— До речі, КС лише після зміни влади наважився частково визнати неконституційною ліквідацію Верховного Суду України. Але вищі спеціалізовані суди, виявляється, можна було ліквідовувати. Так само як і влаштовувати весь цей цирк зі зміною табличок судів нижчих інстанцій лише заради перетрушування їхнього складу. Наскільки обґрунтованою була реформа-2016?

— Погоджуюся, що дещо дивним виглядає ухвалення рішення стосовно подання ВСУ лише після зміни влади. Якщо не вдаватися до чуток, а послуговуватися фактами, то варто звернути увагу на останнє делегування до КС представників суддівського корпусу. Як на мене, їхня позиція і стала вирішальною для ухвалення рішення.

Зміст останнього — тема для окремого дослідження і розмови. Принаймні обґрунтоване посилання на самостійність судової влади як на визначальну її особливість, що не припускає довільної зміни системи судоустрою, застосовано щодо ВСУ і залишено без уваги щодо вищих спеціалізованих судів.

Стосовно зміни табличок скажу, що такий підхід не є новим. Згадайте події в судах Мукачева. Ще за часів Леоніда Кучми опрацьовувалася схема заміни неугодних голів шляхом утворення міськрайонних судів. Потім була невдала спроба уже Віктора Ющенка поділити один столичний суд на два. А тому не варто дивуватися з удосконалення способів переформатування судів, започаткованих попередніми «реформаторами».

Шкода, що на суспільну вимогу про реальні та дієві зміни маємо обезкровлену систему, в якій судді не відчувають впевненості щодо дотримання проголошеного державою статусу.

Вважаю запізнілою свою оцінку щодо обґрунтованості судової реформи-2016. Натомість пропоную чинній владі прислухатися до рекомендацій професіоналів, принаймні не чіпати системи, яка склалася сьогодні. Удосконалюйте процесуальні кодекси. Дайте змогу порядним фахівцям, а їх переважна більшість, гідно здійснювати правосуддя. Пам’ятайте, що судді не менші патріоти, ніж законодавці та управлінці.

У разі продовження практики попередніх чисток, надмірних перепон до зайняття суддівських посад тощо країна отримає суддівський корпус із пристосуванців та циніків, для яких закон буде лише ширмою для заробітчанства.

«Не варто переступати меж, які сьогодні по-модному називають червоними»

— У цьому ж рішенні КС відмовився від оцінки конституційності такої підстави для звільнення, як непроходження кваліфоцінювання. Хоча ми знаємо, зокрема, з рішень Вищої ради правосуддя, що дуже часто рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів про звільнення судді не були підкріплені поясненнями, чому той чи інший критерій оцінений певною кількістю балів. Чи можна розробити методику оцінки доброчесності судді або кандидата, аби звузити межі розсуду членів ВККС? І чи може людина бути доброчесною на 50 чи 75%?

— КС є органом судової влади, однак його акти майже завжди мають на собі відбиток політичних процесів в Україні. Це пояснюється специфічним предметом судового контролю та наслідками ухваленого. Вважаю, що згадане рішення стало результатом певного компромісу.

Що стосується оцінювання, то моя позиція є незмінною. Запроваджена процедура придатна для відбору кандидатів на посаду судді вперше але виглядає неприйнятною, а іноді принизливою для чинних суддів. Оцінювання останніх якщо й необхідне, то лише у виключних випадках і за об’єктивними показниками, сформованими у процесі суддівської діяльності.

Разом з тим Національна школа суддів виконала вимоги законодавства і в повному обсязі забезпечила ВККС необхідною кількістю тестових матеріалів для проведення процедур кваліфікаційного оцінювання стосовно встановлення рівня професійної компетентності. Наголошу, що йдеться про об’єктивні критерії оцінювання.

Що стосується обґрунтованості показників вимірювання уявної чи дійсної доброчесності, то і для мене це запитання залишається без переконливої відповіді.

— Ще однією новелою попередньої влади був акцент на закордонну підтримку. Ми залучили іноземних експертів до формування Вищого антикорупційного суду, міжнародні організації фактично спонсорують діяльність інших антикорупційних органів. Тепер ось і ВККС маємо намір формувати за підказкою іноземців. Чи не суперечить таке прогинання перед міжнародними партнерами конституційному принципу суверенності нашої країни?

— Підтримка закордонних партнерів з добрими намірами нікому не завадить. Однак не варто переступати меж, які сьогодні по-модному називають червоними. Судова влада є складовою державної. Останній притаманна така обов’язкова ознака, як суверенність. Для судової влади суверенність, або самостійність, має означати серед іншого здатність самовідтворення через механізми формування самими суддями органів урядування чи самоврядування.

Звуження або фактичне позбавлення прав суддівської спільноти делегувати до ВККС своїх представників може свідчити про посягання на суверенність судової влади, а звідти — і на суверенність влади державної. Де гарантії, що завтра не запропонують обирати за допомогою міжнародних експертів народних депутатів чи Президента?

«Для прискорення процесу необхідно делегувати до КС ще кількох правників з науково-суддівським досвідом»

— Чимало дискусій, у тому числі серед суддів, викликає принцип незворотності рішень КС. Це пояснюється, як правило, необхідністю підтримання правового порядку. Послуговуючись такою беззахисністю, Уряд та парламент можуть, наприклад, скорочувати суддям оклади, запроваджувати дискримінацію в оплаті їхньої праці чи довічному грошовому утриманні залежно від проходження кваліфоцінювання. Але ж, якщо закон визнано таким, що не відповідає Конституції, він суперечив їй і на момент набуття чинності. Наскільки непорушною є така доктрина? І від кого залежить її перегляд?

— Йдеться не просто про наукову доктрину, а про унормований порядок втрати чинності актом, визнаним неконституційним. За змістом ст.152 Конституції та ст.91 закону «Про Конституційний Суд України», така втрата не може настати раніше від дня ухвалення рішення КС.

Проблемність такого регулювання для України полягає у згаданій вами очевидності, коли Уряд чи парламент свідомо посягають на захищені Конституцією права і свободи, намагаючись отримати короткострокову вигоду. Як правило, це скорочення видатків бюджету на соціальний захист вразливих верств населення та забезпечення правового статусу окремих категорій посадовців.

Вважаю, що без зміни законодавства проблему вирішити буде важко. Разом з тим сформувати думку про такі зміни могли б науковці та суди загальної юрисдикції при вирішенні позовів про компенсацію шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними. Останні можуть і зобов’язані безпосередньо застосовувати положення ч.3 ст.152 Конституції, попри відсутність установленого законом порядку такого відшкодування.

— Недавно Європейський суд з прав людини побічно визнав, що український КС є неефективним механізмом захисту, оскільки не спромігся за 5 років дати оцінку закону «Про очищення влади». І, до речі, не пригадую, аби перші склади Суду так довго залишали без відповіді подання чи звернення. Натомість наразі за КС числяться подання, датовані 2014—2015 рр. Чи є сенс для суспільства у функціонуванні такого органу, який може 6 років обдумувати рішення у спорі, у той час як суддів першої інстанції позбавляють доплат до окладу за недотримання процесуальних строків?

— Наявність органу конституційного контролю — це ознака правової, демократичної держави. Звідси і відповідь щодо необхідності існування єдиного органу конституційної юрисдикції. А для прискорення процесу розгляду подань, звернень і скарг необхідно делегувати до Суду ще кількох правників з науково-суддівським досвідом.

Зрештою, останнє і спонукало мене подати свою кандидатуру для розгляду з’їздом суддів України. Вважаю, що 30 років здійснення судочинства, з яких більш як 10 — у Вищому адміністративному суді, десятирічний досвід викладання у Київському національному університеті ім.Т.Шевченка можуть скласти у делегатів об’єктивну думку про можливість забезпечення мною повноважень судді КС.

— Ви уперше одягли мантію 34 роки тому. Напевне, тоді сприймали суд як місце, де відстоюють справедливість. Чи справедливий наш суд сьогодні і що можна зробити, аби пересічні громадяни так само вірили в те, що суд завжди буде на боці справедливості?

— Я був і залишаюся оптимістом. Можливо — невиправним. А віру в справедливий суд пов’язую із майбутнім нашої державності. Збережеться Україна — кожен знайде в ній своє місце. В іншому разі справедливим для наших громадян буде лише суд Божий.