Без надзора и политики

Какой будет прокуратура на выходе реформы и стоит ли рассчитывать на быстрое замещение ее кадров?

Обновление стандартов функционирования правовых институтов и деятельности хоть занимает второе место в рейтинге популярности после судебной реформы, впрочем, внимание к этому вектору реформирования все больше усиливается. Большинство специалистов интересует вопрос полноценного введения в действие 15 июля закона «О прокуратуре». Ведь, учитывая последние предложения нардепов, запустить двигатель прокурорской реформы удастся не сразу.

Бій бюрократії

Претензії щодо своєї роботи українські правоохоронці чують вже не один десяток років. Пересічні громадяни і маститі фахівці звинувачують представників влади у непрофесійності, корумпованості, ледачості та безграмотності. А про тривалість розслідувань та способи збирання доказів суспільство складає байки та легенди. Тож нинішньому керівництву держави довелося продовжити реформування силових структур на чолі, звісно, із прокуратурою.

Нагадаємо: ще восени минулого року Верховна Рада ухвалила новий закон «Про прокуратуру», замінивши «застарілі» та «малоефективні» норми більш прогресивними, а від деяких узагалі відмовилася. Так з набору прокурорських функцій зникне загальний нагляд. На думку переважної більшості експертів, через ці повноваження структура застрягла в Радянському Союзі, в якому і прокурор, й інші органи контролю мали безмежні повноваження й могли перевіряти будь-які державні та приватні заклади.

Втім, існує у правничих колах і думка щодо недоцільності звуження прокурорських функцій. Мовляв, за відсутності інших структур контролю (які, до речі, існують у Європі й діють на постійній основі) в нашій державі пануватиме свавілля, адже страху за вчинені (невчинені) дії в посадовців не буде.

Заступник Генпрокурора Давід Сакварелідзе заспокоює песимістів, обіцяючи, що ГПУ напрацьовує механізми підвищення ефективності роботи, які б дозволили зробити прокуратуру незалежною та вільною від бюрократичних пережитків. До останніх, зокрема, ГПУ відносить втручання у діяльність приватних підприємств і організацій поза сферою кримінального судочинства. А тому в новому законі повноваження прокурора звужені фактично до представництва в суді інтересів громадянина або держави. Отже, за логікою законодавця, прокурорам доведеться або істотно змінити підходи до роботи, або, власне, шукати нову.

Проте приводів перейматися за посаду в працівників структури, як виявляється, і без цього буде предостатньо. Так, за словами Д.Сакварелідзе, вже у 2017 році чисельність прокурорських працівників скоротиться до 10000 осіб. А це означатиме, що крісла захитаються майже під кожним третім. «Нам необхідно оптимізувати кількість прокурорів, проте неухильно дотримуватися при цьому справедливих стандартів скорочення штату», — зазначив прокурор. Подібне скорочення, за словами Д.Сакварелідзе, відбуватиметься через реорганізацію 638 районних прокуратур і 208 місцевих. При цьому, запевнив він, кожен працівник матиме можливість пройти конкурс і зайняти жадане крісло на місцях (тим більше що в ГПУ прогнозують збільшення окладів на 100—150%).

Втім, як зауважують самі прокурори, процес реорганізації може затягнутися приблизно на півроку, в той час як передбачалося, що місцеві прокуратури мали бути укомплектовані до середини липня. Виходить, що позбутися бюрократичної тяганини наразі неможливо навіть на шляху боротьби з нею. Адже введення в дію заявлених перетворень урешті-решт може зупинитися через брак коштів і людських ресурсів.

Кадри без політики

За твердженням експертів, прокуратуру як чітко підпорядковану вертикальну систему реформувати дуже складно. І начебто заради впорядкування та втілення реформаційних процесів у життя кілька нардепів запропонували дещо по-іншому подивитися на реалізацію окремих розділів прокурорського закону. Так, 17 квітня був зареєстрований проект «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень)» (№2667). «Метою відстрочення введення в дію положень про внесення змін до закону «Про прокуратуру» є усунення численних недоліків і неузгодженостей суто технічного характеру», — йдеться у пояснювальній записці до документа. Автори ініціативи зауважили: через те що реформа місцевих прокуратур суттєво загальмувалася, з липня прокурори на місцях стануть нелегітимними і не зможуть виконувати своїх функцій. Саме тому пропонувалося встановити окремий порядок призначення прокурорів районної ланки, а також добір кандидатів на вакантні посади через тестування та стажування.

Крім того, проект мав на меті визначити порядок дисциплінарного провадження щодо прокурорів. Так, спеціальний закон, як відомо, передбачив створення умов для незалежного й неупередженого функціонування структури, яка б керувалася у своїй діяльності виключно законами та Конституцією. Тому законодавець передбачив, що опікуватися поведінкою прокурорів буде єдиний орган — Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів. Саме вона наділена виключними повноваженнями виносити догани, звільняти з посад і відкладати кар’єрні підвищення робітників прокуратури. Така новела, за своєю ідеєю, виглядає доречно, адже в такий спосіб прокурорська спільнота позбудеться впливу на неї з боку керівництва ГПУ.

Зменшенню генерального тиску (принаймні формально) сприятиме і розгалужена система прокурорського самоврядування. Зокрема, закон передбачив наявність єдиного найвищого органу самоврядування — конференції, яка скликатиметься кожні два роки Радою прокурорів. Однак, незважаючи на те що відповідно до «Прикінцевих положень» акта самоврядування набиратиме повноважень з 15 липня, наразі, на жаль, немає навіть передумов для його діяльності.

Однак проект №2667 нардепи не підтримали. Очевидно, влада вважає, що основа для нормального функціонування закону вже створена, а тому зволікати з реформою сенсу немає.

Останнє слово за Конституцією

Натомість остудити запал законодавчих перетворень може оновлена редакція Основного Закону. Як з’ясувалося на засіданні робочої групи з питань правосуддя КК, окремі фахівці налаштовані ще суттєвіше урізати повноваження правоохоронців. Зокрема, на конституційному рівні може бути закріплено, що прокуратура являє собою єдину систему, яка працюватиме за такими ключовими напрямами:

• підтримання державного обвинувачення в суді (хоча була ідея перетворення «державного» обвинувачення на «публічне»);

• організація та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.

Останнє, власне, стало найбільш дискусійним, адже заступник Генпрокурора Віталій Касько запропонував реформаторам наділити прокурорів функціями контролю за негласною діяльністю. Він пояснив, що мова не йде про якісь несанкціоновані дії під час слідства та отримання доказів. «Ми стикаємося з таким питанням, як захист свідків, що лежить поза площиною кримінального провадження. Отже, і на цьому етапі має відбуватися нагляд за додержанням прав людини», — пояснив посадовець.

Оскільки Конституція не розкриває зміст поняття «негласна діяльність», більшість фахівців вирішили врахувати цю пропозицію на рівні концептуального підходу, але вдосконалити саме формулювання.

Погодившись із тим, що функції прокуратури повинні лежати лише в кримінально-процесуальній площині, член профільної робочої групи Сергій Головатий запропонував перейменувати прокуратуру в Службу державного обвинувачення, про що й зазначити у ст.132 Основного Закону. Проте представник ГПУ таку пропозицію відхилив, пославшись на те, що всі функції прокуратури разом із захистом суспільних інтересів шляхом представництва в суді, наглядом за виконанням покарань та інших заходів примусового характеру «будуть складно вписуватися» в нову назву.

Однак більшості реформаторів не сподобався «присмак радянщини», яким віє від назви прокуратури. Вони наголосили на тому, що, зберігаючи старе визначення, методику роботи змінити буде складно.

Втім, якщо держава все ж врахує рекомендації Ради Європи та експертів Венеціанської комісії, то суттєвим поштовхом до політичної відлиги стануть зміни до ст.122 Конституції, яка регулює питання призначення і звільнення Генерального прокурора та терміну його повноважень. Нагадаємо: «венеціанці» неодноразово звертали увагу українських фахівців на те, що фігура очільника ГПУ є заполітизованою, а тому вкрай необхідно усунути парламент від процесу його призначення. Іноземці переконані, що головного прокурора країни треба обирати кваліфікованою більшістю виключно на один термін. При цьому свої рекомендації стосовно кандидатури повинен дати неполітичний професійний орган. І в ГПУ переконані, що із цим обов’язком цілком може впоратися Вища рада правосуддя. Однак достеменно невідомо, чи взагалі залишаться у ВРП повноваження щодо прокурорів. Адже сама зміна назви конституційного органу вже вказує на те, що він діятиме в площині правосуддя, а тому доречніше було б передати решту специфічних повноважень органам прокурорського самоврядування.

До того ж конституціоналісти так і не визначилися: не дозволяти Генпрокурору займати посаду більш ніж один раз за життя, чи два строки поспіль. Очевидно, і це питання буде віддано на розсуд Конституційної комісії. Також їй доведеться висловитися і стосовно механізму звільнення Генпрокурора з посади. Адже попередньо члени робочої групи вирішили виключити з державного статуту норму про висловлення йому парламентської недовіри.

Якою буде прокуратура на виході реформи, уявити (навіть за тиждень до її старту) досить важко. Відсутність тактичних кроків щодо введення в дію закону «Про прокуратуру» неминуче призведе до розпалу політичних інтриг довкола правоохоронної установи. Невизначений статус антикорупційного прокурора і дискусії стосовно суб’єкта його призначення дедалі більше затягують процес реформування. На думку окремих парламентарів, чітку ієрархічну структуру прокуратури змінити з такими широкими повноваженнями ГПУ майже неможливо. Адже доки Генпрокурор одноособово підбиратиме кадровий склад, доти політична заангажованість лише зростатиме.

Тож зерна реформи ризикують потрапити в не підготовлений для перевтілень сухий грунт сучасних правових реалій. А суспільству, мабуть, доведеться чекати, кого врешті-решт вітчизняні та міжнародні реформатори визнають винним у неспроможності запровадження законодавчих новел.

ПРЯМА МОВА

Давід САКВАРЕЛІДЗЕ, заступник Генерального прокурора України:

— Потрібно визнати, що прокуратура — одна з найскладніших для реформування систем. Але сьогодні вона повністю готова до змін. Нові підходи до роботи узгоджуються з міжнародними та європейськими стандартами функціонування цього державного інституту. Генпрокуратура дуже серйозно підходить до реформи і неухильно дотримується графіка введення тих чи інших норм у дію. Ми вважаємо великим досягненням те, що нам удалося відійти від системи загального нагляду. І зараз залишається побороти тільки окремі її пережитки. Ми так само впевнені, що з Конституції необхідно виключити таку функцію прокуратури, як представництво інтересів держави та громадян у суді. Також серйозним кроком реформи, на наш погляд, було запровадження на законодавчому рівні розвиненої системи самоврядування. Але, на жаль, поки не створено необхідних умов для її функціонування. Та сподіваюся, що принаймні до грудня запрацюють реорганізовані місцеві прокуратури, що стане підтвердженням вдалого впровадження реформи.

Сергій ГОЛОВАТИЙ, член-кореспондент НАПрН України:

— Перетворення прокуратури і приведення її роботи до міжнародних стандартів повинно починатися з розуміння основної її функції — підтримання державного обвинувачення в суді. У міжнародних документах органи з подібними функціями мають назву служби державного обвинувачення. Це та сама назва (prosecutor office), яку Генпрокуратура використовує на своїх офіційних бланках та емблемі. Назву «прокуратура» затвердив ще Петро І, а вкоренилася вона у російському й українському праві у сталінські часи. Навіть Венеціанська комісія не перекладала цю назву, підкреслюючи її курсивом. У такий спосіб міжнародні експерти радили нам відме­жуватися від царської Росії та радянської спадщини й наділити цей правоохоронний орган його природною назвою. І, відштовхуючись від правильного визначення та усвідомлюючи роль прокуратури в державі, реформувати цю інституцію буде значно легше.

Руслан СИДОРОВИЧ, народний депутат України:

— Якщо говорити про суспільний запит та крайню необхідність для держави, то підгрунтя для втілення реформи в життя вже давно створене. Треба дуже чітко розуміти, що прокуратура відіграє ключову роль у системі державних органів. Так, здійснення процесуального керівництва слідством та давання вказівок провоохоронцям вимагає від прокурорів дотримуватися високої планки порядності, професійності та доброчесності. На жаль, усі погоджуються з тим, що прокуратура є неефективною і надзвичайно корумпованою інституцією. З огляду на це необхідно, по-перше, скоротити кількість працівників цієї галузі, а по-друге, наповнити її абсолютно новою філософією. До того ж прокуратура має оновити свої підходи до державного обвинувачення в судах. Адже іноземці нам постійно дорікають за мізерну кількість виправдувальних вироків. А це, на мою думку, свідчить про корпоративну змову між правоохоронним корпусом і судом. І ця традиція існує з радянських часів. І саме реформа має розірвати це зачароване коло.

Олександр БАНЧУК, експерт Центру політико-правових реформ: 

— Якихось об’єктивних причин для стагнації реформи я не бачу. Та, швидше за все, найближчі півроку система буде адаптуватися до норм нового закону. Адже потрібен час для добору нових кадрів на посади, і всі чекають, що до 15 лютого сформуються й органи прокурорського самоврядування. Адже одним з основних завдань реформи є децентралізація влади всередині цього державного інституту. Але як на мене, подолати політичний вплив треба передусім зміною підходів до призначення Генерального прокурора. Переконаний, що обиратися на посаду він повинен через прозору процедуру конкурсу. Так принаймні нам радить Венеціанська комісія. Втім, доки цю процедуру не запроваджено, я переконаний, що і наступний Генпрокурор призначатиметься з політичних міркувань.