Аргументы на три звена

Ликвидация специализированных судов: что сказал и о чем промолчал ВС

Несколько дней назад Верховный Суд распространил документ под названием «Построение судебной системы в Украине на принципах территориальности, инстанционности и внутренней специализации судей». Основная идея этого проекта — трехзвенная судебная система и полная ликвидация специализированных судов. При этом в каждом из оставшихся судов будут работать судьи всех специализаций. Проанализируем, какими же аргументами обосновывают свою идею в ВС и чем в действительности может обернуться такая реформа?

Статистика як підстава

ВС наполягає, що адміністративні та господарські спори мають малий відсоток у загальному обсязі справ. Крім того, є відносно малим і навантаження на суддів спеціалізованих судів.

Проте у цивільному процесі є наказне провадження, крім того, через місцеві суди йде велика кількість безспірних справ про дрібні адміністративні правопорушення. Звичайно, в господарських та адміністративних судах теж є окремі нескладні спори. Але загалом господарські справи складніші за цивільні. Вони вимагають від судді спеціальної підготовки — розуміння специфіки бізнесу. «Господарники» розглядають складні корпоративні спори, і навряд чи хтось із практиків бажає повернення тієї «сваволі», яку чинили в цій категорії спорів районні суди в порядку цивільного провадження до того, як їм заборонили їх розглядати.

Також зазвичай є доволі сумним видовищем розгляд у райсудах справ про інтелектуальну власність. Господарські суди слухають справи про банкрутство, які нерідко затягуються на багато років. Утім, з погляду статистики, «одиничка» такої надскладної справи про банкрутство дорівнює «одиничці» цивільної справи наказного провадження про стягнення 500 грн. боргу за житлово-комунальні послуги. Тому статистичний аналіз, що їх урівнює, є методологічно некоректним.

Стверджуючи в проекті про принципову аналогічність господарських і цивільних справ, ВС чомусь завжди був прихильником існування окремих господарської та цивільної палати всередині самого себе. Якщо ці категорії справ дійсно аналогічні, то тоді й існування двох окремих палат ВС є безпідставним.

Що стосується навантаження, то ВС зосереджується на аналізі показників місцевих судів. Разом з тим, за статистикою того ж ВС, в апеляційній інстанції середньомісячне навантаження на одного «адміністративника» торік було приблизно вдвічі більше за навантаження на одного «загальника», а у 2013-му ця різниця була ще суттєвішою. Співвідношення сумарного навантаження за 2013—2014 роки на одного суддю Вищого адміністративного та Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ також на користь ВАС, хоча і незначне. На жаль, ВС в основній частині проекту не приділяє цим фактам жодної уваги.

Натомість стверджується, що соціальні права громадян захищають переважно місцеві загальні суди, а адміністративні, мовляв, перетворилися на податкові суди. Проте не є таємницею, що причина, через яку справи щодо соціальних виплат допущено слухати в першій інстанції в райсудах, полягає в тому, щоб не змушувати людей похилого віку їхати до обласного центру. Це є розумний компроміс між спеціалізацією та доступністю правосуддя.

Прикметно, що навіть за цих умов ситуація рік від року різниться. Статистика самого ВС стосовно спорів щодо реалізації соціальної політики держави та політики у сфері зайнятості свідчить, що у 2012 році ці справи на стадії першої інстанції дійсно були зосереджені переважно в загальних судах. Проте у 2013-му ситуація змінилася на користь окружних адмінсудів. Торік перевага була знову за «загальниками», але з незначною різницею.

ВС зазначає, що модель адміністративної юстиції не виправдала себе, є спотвореною. Проте, навіть якщо райсуд розглянув справу про соціальні виплати, на апеляцію та касацію вона все одно потрапляє в адмінсуди. На жаль, ВС не навів розподілу справ за категоріями на рівні апеляційної інстанції між загальними та адміністративними судами.

Дійсно, в адмінсудах наразі розглядається забагато податкових спорів. Проте спосіб розв’язання цієї проблеми полягає не в ліквідації адмінсудів, а в тому, щоб дрібні безспірні податкові борги стягувались у позасудовому порядку. Давно потрібні (і не лише для адміністративного судочинства) й мирові суди для розгляду малозначних спорів.

Критерії розмежування

Що стосується проблеми критеріїв підвідомчості спорів адмінсудам, то дійсно, наявний розподіл є помилковим та призводить до плутанини. Разом з тим ВС спільно з вищими спецсудами давно міг би запропонувати законодавчий шлях заміни оціночних критеріїв на вичерпний перелік категорій справ, підвідомчих адмінсудам.

До речі, чимало авторитетних «злих язиків» (автор не знає, чи можна їм вірити) в приватному порядку стверджують, що ВС протягом 2005-го та кількох наступних років не давав чітких розгорнутих роз’яснень щодо підвідомчості/непідвідомчості спорів адмінсудам саме тому, щоб згодом скасовувати «за потреби» правильні по суті рішення лише з тієї підстави, що вони буцімто розглянуті не за тим процесуальним кодексом.

ВС у проекті зазначив, що збільшення кількості суддів та законодавче вдосконалення підвідомчості категорій справ лише ситуативно розв’яжуть проблему вирівнювання навантаження. Проте жодного аргументу, чому лише ситуативно, не наведено. Насправді як серед загальних, так і серед спеціалізованих є окремі суди як з нормальним, так і з надвисоким навантаженням. Це залежить від конкретної установи, а не від того, які категорії справ вона слухає.

Концептуальними засобами роз­в’зання проблеми суддівського перенавантаження є не ліквідація судів, а:

• збільшення кількості суддів в окремих судах;
• законодавче вдосконалення підвідомчості категорій справ;
• створення мирових судів, яким можна передати близько 2/3 справ і матеріалів;
• розширення позасудового стягнення дрібних боргів, зокрема перед державою;
• запровадження інститутів пілотних справ та преюдиційного запиту.

Адміністративні аспекти

Бажано, щоб ВС роз’яснив, як він збирається представляти судову систему і що саме розуміє в цьому контексті, говорячи про її «єдність»? За загальним правилом, представляти судову систему у зовнішніх відносинах мають органи суддівського самоврядування. Місія ж ВС:

• розглядати судові справи;

• давати висновок у справах про імпічмент Президента;

• звертатися з поданнями до Конституційного Суду.

Проте за останні 10 років пригадується лише два подання до останнього з боку ВС щодо оскарження положень законів у інтересах звичайних громадян (не суддів). У цьому плані є сумнівною практика, коли з боку ВС лунають звинувачення на адресу місцевих судів щодо застосування чинних законів, конституційність яких ВС, на відміну від них, міг оскаржити. Але не мав бажання цього робити.

Якщо вже зайшла мова про КС, то дискусію щодо необхідної кількості ланок узагалі слід починати з питання про те, чи буде збережене за КС право офіційного тлумачення ординарних законів? Виникає враження, що КС згоден «обміняти» це право на запровадження інституту конституційної скарги. Якщо ж такого «бартеру» не відбудеться, то остаточний зміст законів надалі встановлюватиме не ВС, а КС. На практиці це означає, що рішення ВС можна в певних межах — шляхом тлумачення законів —
ревізувати в КС. Такі випадки, хоч і нечисленні, вже мали місце.

Якщо ж у майбутньому КС не тлумачитиме ординарних законів, а вищі спецсуди будуть ліквідовані, то й тоді система навряд чи стане триланковою. Адже хтось має усувати суперечності між рішеннями ВС в окремих справах. Так чи інакше існуватиме четверта інстанція на кшталт Пленуму ВС чи спільного засідання його палат. Просто організаційно вона перебуватиме у складі ВС, чого він, власне, і домагається.

Фінансовий бік і масове переведення

ВС підкреслює, що триланкова система буде дешевшою. Хоча жодних розрахунків не надано. Зокрема, стверджується, що начебто держава зекономить на зарплаті працівникам апарату, витратах з експлуатації будинків та оплаті комунальних послуг.

У реальному житті в судах першої та апеляційної інстанцій буде розглядатись по суті та сама кількість справ, що й сьогодні. Отже, в першій та апеляційний інстанції працюватиме така сама кількість суддів та працівників апарату, хоча більшість із них проживатимуть і працюватимуть в інших ніж зараз  населених пунктах. Витрати на експлуатацію будинків та комунальні послуги залежать від площ приміщень, які, у свою чергу, прив’язані до кількості працюючих. Якщо такі приміщення будуть в інших місцях, як це позначиться на витратах? Можна стверджувати, що ніяк. Навіть — навпаки.

Не приведе до економії й ідея щодо передання приміщень спецсудів, які ліквідовуються, місцевим судам. Усі приміщення перших розташовані в обласних центрах, а «збільшені місцеві суди» залишатимуться переважно в райцентрах (проект мотивує це наближенням судочинства до населення).

Отже, насправді витрати тільки зростуть, оскільки суддям спецсудів і працівникам апарату треба буде масово переїхати до райцентрів. Чи підраховував хтось бюджетні видатки на придбання для них нових квартир по всій країні? Чи витрати на нові адмінбудівлі в райцентрах? Наявні часто-густо заповнені «під зав’язку», тому фактично для суддів спеціалізованих судів, працівників апарату, які їх обслуговують, знадобляться додаткові робочі місця в переважній більшості райцентрів.

Неважко передбачити, що реалізація проекту стосовно «масового переїзду» призведе лише до довготривалої дестабілізації судочинства. Може, спочатку треба всіх суддів і працівників апарату забезпечити державним житлом у тих населених пунктах, де вони вже живуть? Якщо в держави немає грошей навіть на це, звідки вони ­візьмуться на масштабні переїзди?

У проекті потенційна економія державних коштів обгрунтовується тим, що третину працівників апарату вищих спецсудів можна буде звільнити. А хто ж виконуватиме їхню роботу, якщо кількість справ відповідних категорій не зменшиться? Іноді виникає загальне враження, що окремі частини проекту писали різні люди, між якими була відсутня координація. Адже в іншому місці проекту визнається, що нові штатні розписи окремих судів ще треба порахувати. В третьому ж місці документа прогнозується збільшення штату апарату загальних судів на третину.

Припустимо, що третина працівників апарату спецсудів буде звільнена і водночас виникне потреба збільшити на третину апарат загальних судів. Тобто ці люди просто перейдуть на роботу з однієї установи до іншої, якщо зможуть переїхати (переїзд знадобиться хоч і не всім, але абсолютній більшості працівників тих судів, які пропонується ліквідувати). На місця тих, хто не переїде, треба набрати нових людей.

Хоча ВС і не навів статистики щодо чисельності апарату судів, це є очевидним з того факту, що загальних судів у державі 693, а спеціалізованих — 73. Тому збільшення апарату на третину в місцевих судах набагато суттєвіше, ніж зменшення на 1/3 апарату спецсудів.

Наявний апарат вищих спецсудів теж навряд чи вдасться скоротити. Адже хтось має розгрібати навалу справ, яка хлине до ВС. Звісно, якщо дійсно хтось має намір це робити, а не перетворити право на касаційне оскарження на фікцію. Схоже на останнє, адже ВС у проекті висловлює стурбованість тим, що він може стати надзвичайно перенавантаженим після реалізації запропонованої ним же реформи. В принципі, складається враження, що власна перенавантаженість — це найбільше, що непокоїть ВС. Тому й пропонується, що Суд сам визначатиме, які скарги розглядати в касаційному порядку. Чим завершилося наділення ВС статусом єдиної касаційної інстанції в цивільних справах на початку 2000-х, усі добре пам’ятають.

Що стосується суддів вищих спецсудів, то ВС пропонує перевести більшість з них в апеляційні та місцеві суди. Наскільки це правильно? Навіть у разі реалізації проекту ВС має бути перейменований у Вищий Суд України, а також оголошений загальний конкурс на всі посади, в якому чинні судді ВС мають брати участь на загальних підставах. Адже йдеться про повну реформу. Чому з неї має бути виключений сам ВС? Крім того, для призначення до ВС необов’язково було проходити етап роботи у вищому спецсуді. Тому не можна стверджувати, що судді ВС автоматично є більш кваліфікованими.

Також важливо, що в судовій владі взагалі немає вертикалі на кшталт виконавчої. Кожен суд є самостійною незалежною установою. Якщо так, то судді ВС не повинні отримувати штучних привілеїв для зайняття посад у новому Суді. Якщо дехто з них продемонструє під час незалежного конкурсу гірші результати, ніж інші претенденти, то саме вони мають бути переведені до апеляційних і місцевих судів.

Також незрозумілим є висновок про те, що бюджетне навантаження в частині витрат на судову систему «в рази» більше, ніж в інших європейських державах. «У рази» — це зазвичай принаймні вдвічі. Але статистика, яку наводить сам ВС, не підтверджує такої різниці між Україною та жодною згаданою ВС європейською країною.

До речі, цей показник узагалі є беззмістовним, оскільки некоректно обчислювати його від різної бази. Так, Україна витрачає на судову систему 0,79% бюджету, а, наприклад, Італія — 0,56%. Це нічого не означає, оскільки український та італійський бюджети є непорівняними за розміром.

Про що насправді пишуть європейці?

Передусім зауважимо, що Венеціанська комісія дійсно дотримується позиції, що для такої держави, як Україна, достатньо трьох ланок судової системи. Проте виконувати цю рекомендацію треба, лише якщо ми самі переконані, що така система краща за чотириланкову.

Разом з тим, ВС під гаслом скорочення ланок намагається одночасно ліквідувати адміністративні та господарські суди як самостійні установи. Щоправда, можливо, це просто така тактика — згодом відмовитися від скасування господарських та адміністративних судів на місцевому та апеляційному рівнях і зосередитись на просуванні ідеї скасування вищих спеціалізованих судів.

Щодо існування спеціалізованих судів Венеціанська комісія та директорат з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи в спільному висновку від 23 березня 2015 року зазначають, що «господарські суди, які мали бути скасовані за проектом закону «Про судоустрій і статус суддів», що раніше направлявся до ВК Міністерством юстиції України, зберігаються як суди спеціалізованої форми. Це питання політичного вибору органів влади, яким видніше, яка система найкраще підходить до обставин країни. Проте комісія й директорат повторюють свої попередні міркування, наведені у п.21 висновку CDL-AD (2011)033, що було б простіше розділити суди загальної юрисдикції на чотири групи: цивільні, господарські, кримінальні й адміністративні. У будь-якому разі реформування системи судоустрою можна розглянути під час реалізації майбутніх конституційних змін».

Отже, комісія та директорат не проти існування спеціалізованих судів. Більше того, вбачається, що вони вважають за можливе навіть поділ загальних судів усіх ланок на окремі кримінальні та цивільні суди.

На жаль, ВС у проекті не завжди точно викладає позиції європейських інституцій. Наприклад, Суд цитує висновок Консультативної ради європейських суддів від 13.11.2012 №15 стосовно спеціалізації суддів. Закінчує тим, що рада визнає: в багатьох європейських системах традиційно є кілька різних судових ієрархій (наприклад звичайні та адміністративні суди), але вважає, що «такі відокремлені ієрархії можуть ускладнити адміністрування й доступ до правосуддя».

Насправді ця фраза висмикнута із загального контексту документа, який менш за все спрямований проти спецсудів. У цьому висновку є:

• величезний перелік плюсів спеціалізації як судів, так і суддів;
• деякі можливі небезпеки від спеціалізації (вони дійсно існують);

• комплексні заходи, впровадження яких дозволяє використати плюси спеціалізації, уникнувши небезпек. Навіть та фраза, яку цитує ВС, не має стосунку до українських реалій, оскільки система двох паралельних судових ієрархій в Україні ліквідована ще 2001 року.

Далі ВС зазначає: якщо він виконує касаційну функцію, то «в законі це можна приховати під різними формулюваннями, але суть залишається тією самою — так звана подвійна, повторна касація, що, з точки зору Європейського суду з прав людини, є неприпустимим». Разом з тим, якби подвійна касація була б, на думку ЄСПЛ, неприпустимою, то він би зобов’язав Україну переглянути всі справи, що були розглянуті ВС як судом другої касаційної інстанції, в яких заявники звернулися до Страсбурга. Проте така практика невідома.

ВС цитує п.33 спільного висновку ВК та директорату від 18.10.2011 про те, що «доки Верховний Суд не відновить свою загальну компетенцію як суд касаційної інстанції, він не зможе повернути свою попередню роль». Проте контекст цього конкретного пункту — стурбованість тим, що повноваження ВС та вищих спецсудів накладались одні на інші. Порада зменшити кількість ланок у цьому висновку дійсно має місце, але — у п.20. У п.33 лише рекомендується уточнити різницю між компетенцією Верховного («to ensure equal application») та вищих спеціалізованих судів («to ensure uniform application»). Адже комісія та директорат не розуміли, в чому ж полягає істотна різниця між ними?

Наскільки можна зрозуміти, логіка комісії та директорату була такою: ми рекомендуємо Україні триланкову систему, але якщо на сьогодні є 4 ланки, то принаймні третя та четверта не повинні опікуватися одним і тим самим.

Як аргумент на користь свого проекту ВС зазначає: «Щодо можливості перегляду судового рішення, яке набрало законної сили, неодноразово висловлювався ЄСПЛ (рішення у справах «Рябих проти Російської Федерації» від 24.07.2003, «Правєдная проти Російської Федерації» від 18.11.2004, «Нелюбін проти Російської Федерації» від 2.11.2006, «Пономарьов проти України» від 3.04.2008). За висновками Євросуду, принцип правової визначеності вимагає серед іншого, щоб остаточне рішення суду не піддавалося сумніву. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих рішень, які набрали законної сили та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень, недоліків судочинства… Перегляд справи вищим судом не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет спору не є підставою для нового розгляду».

Проте правова позиція ЄСПЛ тут штучно обірвана. Наведені наприкінці цитати слова дійсно є в рішеннях Євросуду у справах за заявами Нелюбіна та Пономарьова. Проте надалі ЄСПЛ говорить про випадки можливого відступання від цього правила, про що ВС чомусь «забув» згадати.

Крім того, всі 4 згадані справи взагалі не мають жодного стосунку до питань про належну кількість інстанцій або спеціалізацію. Суть цих рішень така. У «справі Рябих» ЄСПЛ надав негативну оцінку російському процесуальному інституту перегляду справ у порядку нагляду президією обласного суду за протестом його голови, адже останній є посадовою особою держави. У «справі Правєдної» засуджено практику перегляду за нововиявленими обставинами за заявою сторони з підстави, про яку під час основного розгляду справи ця сторона вже знала, але промовчала (тобто обставина фактично не була нововиявленою). У «справі Нелюбіна» визнано порушенням те, що стороні, яка пропустила процесуальний строк на подання касації, дали можливість виправити свою помилку в «обхід» цієї стадії шляхом ініціювання процедури перегляду рішення в порядку нагляду. І нарешті, у «справі Пономарьова» визнано неправомірним безпідставне поновлення строку на апеляційне оскарження через тривалий час після його спливу.

***

Підбиваючи підсумок, варто сказати, що суспільні дискусії з питань судоустрою мають усіляко вітатися. Під час такого обговорення альтернативні точки зору можуть мати під собою низку розумних аргументів. Разом з тим, було б бажано, щоб аргументи висувалися коректно, на високому фаховому рівні.