Плюсы и минусы аттестации

Какие риски включают методы и критерии квалификационного оценивания судей?

Оценивание судей - одна из самых заметных идей закона «Об обеспечении права на справедливый суд», которые позиционируются как реформаторские. Аттестационные процедуры для судей не является чем-то совершенно новым для Украины: аттестация и квалификационные классы судей существовали до 30 июля 2010 года, но предложенное законом «оценивание» от аттестации отличается принципиально. Проанализируем, по каким критериям будет делаться вывод о профессиональной пригодности судьи и какие проблемы с их применением могут возникнуть.

Суб’єктивно про об’єктивне

Закон передбачає два види оцінювання суддів: кваліфікаційне та регулярне. Вони відрізняються підставами, критеріями, колом осіб, що братимуть участь в оцінюванні, процедурою та наслідками.

Усю проблематику оцінювання відображають такі складові:

• мета;

• підстави;

• зміст оцінки (критерії);

• методи оцінки;

• процедура оцінки;

• наслідки.

Як зазначено в ст.83 закону, кваліфікаційне оцінювання полягає у визначенні професійного рівня судді. Завданнями кваліфікаційного оцінювання є:

• перевірка здатності судді здійс­нювати правосуддя в суді відповідного рівня;

• підтвердження професійного рівня судді для обрання на посаду судді безстроково.

Законом сформульовано кілька важливих принципів оцінювання:

• прозорість;

• об’єктивність;

• урахування заслуг, кваліфікації та сумлінності судді, його вмінь та ефективності роботи;

• урахування якісних і кількісних показників роботи судді.

Відповідно, всі ці принципи повинні реалізуватись у процедурі оцінювання.

Попри те що оцінювання, яке проводять люди, завжди буде суб’єктивним, важливо, аби суб’єктивні враження від судді, якого оцінюють, меншою мірою впливали на кінцеву оцінку, ніж об’єктивні фактори.

Хто підлягатиме оцінюванню?

Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання судді є:

• його заява для підтвердження здатності здійснювати правосуддя в суді відповідного рівня;

• заява кандидата для обрання на посаду судді безстроково;

• рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів у зв’язку з накладенням на суддю дисциплінарного стягнення.

Кваліфікаційне оцінювання — це процедура підтвердження кваліфікації особи, що вже є суддею. Кваліфікація кандидатів на посади суддів перевіряється в інший спосіб, через відбірковий, а після спеціальної підготовки — також кваліфікаційний іспит (стст.68—72 закону).

Законом не передбачено, що має спонукати суддю звернутись із заявою про підтвердження його здатності здійснювати правосуддя в судді відповідного рівня. Напевне, це треба розуміти в контексті сформульованої в п.6 «Прикінцевих та перехідних положень» закону ідеї суцільного первинного кваліфікаційного оцінювання:

• суддів Верховного та вищих спеціалізованих судів — протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим законом;

• суддів апеляційних судів — протягом 2 років з дня набрання чинності цим законом;

• суддів, які подали на момент набрання чинності цим законом заяву про обрання безстроково, — першочергово відповідно до графіка, встановленого ВККС;

• суддів місцевих судів, які склали присягу до набрання чинності цим законом та здійснюють правосуддя, — у терміни, визначені ВККС.

У цьому випадку підставою для кваліфікаційного оцінювання є вимога закону, а не бажання судді. Інших випадків, коли суддя зобов’язаний самостійно ініціювати кваліфікаційне оцінювання, в законі не передбачено. Тому після суцільного первинного кваліфікаційного оцінювання така потреба може виникнути лише в суддів, які претендують на обрання безстроково.

Що перевірятиме ВККС?

Закон передбачає 4 критерії кваліфікаційного оцінювання:

• професійну компетентність (знан­ня права, здатність проводити судове засідання та ухвалювати рішення);

• особисту компетентність (здатність виконувати обсяг роботи, самоорганізованість);

• соціальну компетентність (урівноваженість, стресову стійкість, комунікативність);

• здатність підвищувати свій фаховий рівень і здійснювати правосуддя в суді відповідного рівня.

Якщо врахувати пояснення в дужках, то стає зрозумілим, що насправді є 9 самостійних критеріїв, об’єднаних у 4 групи. Виходячи з того, що тільки ці критерії названі в законі й водночас відсутній традиційний для невичерпного переліку додаток «тощо», можна припустити, що інші критерії виходять за межі «законного» кваліфікаційного оцінювання. Тобто ВККС не має підстав оцінювати інші риси судді та результати його діяльності.

Зазначені критерії є частиною правової норми, а тому потребують чіткого й однозначного розуміння. Відколи «самоорганізованість» та «урівноваженість» записали в закон, ці поняття стали правовими, хоч їх зміст і далі буде визначатися не правовим, а загальновживаним значенням. У зв’язку із цим можуть виникнути термінологічні дискусії, що ж насправді означають ці поняття для цілей кваліфікаційного оцінювання? Хто скаже, що таке «стресова стійкість»?

Наприклад, одні вважають, що стресостійкість — це здатність зберігати холодний розум в екстремальних ситуаціях, а також уміння відкинути емоції в критичний момент та діяти, керуючись здоровим глуздом, не панікувати. Людина, що володіє цією якістю, може протистояти діям інших людей, відбивати несправедливу критику, не реагувати на неї.

Водночас є протилежний погляд: стійкість до стресів — це вміння професійно працювати в напруженому темпі, вирішувати водночас кілька завдань у жорстких часових межах, оперативно та грамотно організувати процес їх виконання. Ці підходи принципово різні. Перший вважає стресостійкість рисою характеру, одвічно властивою людині, або виробленою за час свідомої трудової діяльності властивістю, якою фахівець може скористатися. Опоненти ж дотримуються думки, що робота — це стрес, тому стійкість до неї — одна з основних якостей, якою має володіти сучасний менеджер. Упевнений, що в науковій літературі знайдеться з десяток концепцій стресостійкості. Яку з них покладуть в основу розробники системи оцінювання суддів?

Окрім правової невизначеності, деякі критерії сутнісно перетинаються між собою. Наприклад, здатність виконувати обсяг роботи пов’язаний із самоорганізованістю, стресова стійкість — з урівноваженістю, здатність проводити судове засідання та ухвалювати судове рішення — зі спроможністю здійснювати правосуддя в суді відповідного рівня. Якщо це самостійні критерії, то повинні бути й самостійні, окремі показники, за якими вони оцінюються. Наразі важко уявити, як їх розрізнити практично й однозначно, так, наприклад, щоб певний показник «міряв» стресову стійкість і не був водночас показником урівноваженості.

Відмінності в інстанційності та спеціалізації

Критерії оцінювання суддів повинні враховувати спеціалізацію та інстанційність. Так, закон визначає, що на певному рівні може працювати тільки той суддя, який за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердив здатність здійснювати правосуддя у відповідній інстанції (стст.26, 31, 39). Як виміряти та оцінити цю здатність?

Очевидно, що кваліфікаційні вимоги до судді вищого суду повинні бути вищими, ніж до судді апеляційної інстанції, а до судді ВС — найвищі. Яким чином забезпечити таку диференціацію — із закону незрозуміло. Напевне, єдиний критерій, який реально може бути врахований, — це знання права. Тобто чим вища інстанція, тим вища професійна компетентність.

Для оцінки критерію «знання права» можна виділити три блоки правових знань:

• загальний — для всіх суддів;

• спеціалізований — для всіх суддів відповідної спеціалізації;

• інстанційний — для суддів, котрі претендують на посади в судах відповідних інстанцій.

Окрім загальних правових знань, якими повинні володіти судді всіх інстанцій та кожної юрисдикції, судді вищих і Верховного судів, які перевіряють законність та обгрунтованість судових рішень, повинні краще знати рішення Конституційного Суду, практику Європейського суду з прав людини, міжнародні договори України. Саме ці суди ставлять останню крапку в спорі й саме на них покладається найвища відповідальність за реальне забезпечення права на справедливий суд.

До суддів вищих та Верховного судів повинні застосовуватися вищі якісні та кількісні показники, а також оцінювання з боку громадських організацій, яке відображає рівень довіри до кандидата. Водночас судді спеціалізованих судів повинні більшою мірою, ніж інші, володіти проблематикою застосування законодавства та судовою практикою у сфері, що належить до їх юрисдикції.

З огляду на необхідність установлення різних кваліфікаційних вимог до суддів кожної юрисдикції та інстанції постає питання про диференціацію підходів до оцінювання однакових критеріїв. Цього можна досягти шляхом визначення ваги кожного критерію в загальній оцінці. Наприклад, зі 100 балів загальний блок критерію «знання права» для всіх суддів може мати максимально 20, спеціалізований та інстанційний — по 40. Якщо загальний блок спільний для всіх суддів, то спеціалізований та інстанційний залежатимуть від виду суду, до якого прагне потрапити кандидат, і саме ці додаткові знання повинні бути вагомішими. Вага кожного критерію дозволяє врегулювати питання, коли кілька кандидатів отримують однакові оцінки.

Іспит без винятків

Для кожного з критеріїв має бути встановлений метод оцінювання, що включає:

• методи виявлення елементів (показників) змісту оцінки;

• методи вимірювання величини того чи іншого показника.

Виявлення елементів (показників) змісту оцінки у свою чергу охоплює:

• програму збирання інформації;

• методи збирання інформації;

• методи її оброблення та оформлення.

Відповідно до п.4 ст.83 закону порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання судді визначаються ВККС за погодженням з Радою суддів. Однак базові методи визначені безпосередньо законом. До них належать:

• іспит;

• дослідження суддівського досьє;

• співбесіда.

Законом визначено, що іспит проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та вмінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя в суді відповідної інстанції та юрисдикції.

Як бачимо, іспит матиме дві частини: тестову та практичну. Не зроблено винятків для осіб, які вже працювали суддями, а тому й вони повинні будуть писати практичну частину. На перший погляд, це виглядає дещо дивним: важко піддати сумніву, що суддя апеляційного суду, претендент до вищого суду вміє складати судові рішення. Але, ураховуючи українські реалії, коли більшість рішень готують помічники, цей крок можемо вважати виправданим.

Що ввійде в суддівське досьє?

Новим методом оцінювання є дослідження суддівського досьє — його особової справи та показників. Об’єктивні дані мають виключно інформативне значення. Можна передбачити, що основна увага буде зосере­джена на дослідженні інформації про ефективність здійснення судочинства, дисциплінарну відповідальність, а також на відповідності судді етичним та антикорупційним критеріям.

Ефективність судочинства буде аналізуватися насамперед за допомогою такого показника, як «загальна кількість розглянутих справ». Це потребує визначення загальних норм навантаження, реального середнього навантаження у відповідному суді та оцінки особистих показників щодо середніх норм. Треба враховувати також фактори, що впливають на кількість справ: відпустки, хвороби, спеціалізацію тощо.

Як оцінювати? Можна встановити граничне відхилення від норми, наприклад 10%, а далі кожен відсоток відхилення від норми повинен мати вплив на оцінку. Наприклад, якщо суддя розглядає справ більше, ніж інші, на 20%, то отримує додаткові 10 балів і навпаки (кожен відсоток понад норму відхилення (10%) — 1 бал).

Цей показник перегукується з таким показником, як «навантаження порівняно з іншими суддями у відповідному суді, регіоні», з урахуванням інстанційності, спеціалізації суду та судді.

Далі йде кількість скасованих і змінених судових рішень, підстави їх скасування та зміни. Це так звана якість судочинства. Не знаю суддів, жодного рішення яких не скасували б. Тому цей показник теж відносний і потребує порівняння з умовною нормою — середнім показником скасування по конкретному суду, регіону та Україні.

З підставами скасування складніше. Поширеною є класифікація за порушенням норм матеріального та процесуального права. Однак іноді доцільно враховувати предметні ознаки. Наприклад, у 2010—2012 рр. було скасовано багато судових рішень у справах про соціальні виплати у зв’язку зі зміною правової позиції вищих судів. Очевидно, що це має враховуватися під час оцінювання. Напевне, тут доцільна більш широка диференціація підстав.

Потрібно враховувати лише остаточні результати справи. Якщо, наприклад, суд апеляційної інстанції скасував постанову, а вищий — залишив її в силі, така постанова не повинна вважатися скасованою.

Оцінювати цей показник можна за тією ж методикою, що й попередній.

Також слід брати до уваги «наявність та кількість рішень, що стали підставою для винесення рішень міжнародними судовими установами та іншими міжнародними організаціями, якими встановлено порушення Україною міжнародно-правових зобов’язань».

Щодо цього показника є особливі застереження. Вочевидь, він повинен ураховуватися тільки при оцінюванні суддів, які брали участь у розгляді справи в останній інстанції. Адже саме вищі та Верховний суди повин­ні виправляти помилки місцевих та апеляційних судів. Якщо Україна програла в Євросуді, то саме вищі суди не виконали належно своїх функцій.

Один з найважливіших показників здатності судді виконувати обсяг роботи та до самоорганізованості є дотримання строків розгляду справ. Законодавство визначає конкретні строки розгляду справ, тому тут недоцільно орієнтуватися на середні показники суду, регіону чи України.

Як оцінювати? Найкраще у відсотках. У загальній кількості справ, що розглянуті за оцінюваний період, виділяємо справи, розглянуті вчасно та з порушенням строків. Визначаємо пропорцію. Кожна справа (чи десяток), розглянуті із затримкою, — це мінус бали. Чим довша затримка, тим більший коефіцієнт (найкраще — прогресивний). Наприклад, затримка на 1 місяць — мінус 1 бал; на 2 місяці — 1,2; на 3 — 1,5; на 4 — 2; на рік — мінус 10 балів. Це буде стимулювати суддів уникати зволікання з розглядом.

Такий показник, як «середня тривалість виготовлення тексту вмотивованого рішення», вбачається зайвим. Цей строк визначено законодавством — 5 днів після проголошення акта. Виготовить суд повний текст на наступний день чи на 5-ий — не має значення. В обох випадках його дії є правомірними. Інакше такий показник спонукатиме суддів уписувати в повний текст спотворені в бік зменшення дані про час виготовлення постанови.

Інформацію про дисциплінарну відповідальність пропонується досліджувати з огляду на кількість скарг на дії судді, кількість дисциплінарних проваджень та їх результати. Втім, такий обов’язок для ВККС, установлений законодавцем, може спровокувати недоброзичливців звертатися з необгрунтованими скаргами на суддю. Тим більше що сам цей показник може мати різне тлумачення. З одного боку, кількість скарг може свідчити про недоліки в роботі, з другого — про принциповість судді.

Значення повинні мати тільки реальні дисциплінарні провадження, оскільки тільки під час них можуть установлюватись якісь значущі факти.

У межах кваліфікаційного оцінювання досліджуватимуть дані щодо відповідності судді етичним та антикорупційним критеріям, а саме:

• відповідність витрат і майна судді та членів його сім’ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції;

• інші дані щодо відповідності судді вимогам законодавства у сфері запобігання корупції;

• дані щодо відповідності поведінки судді правилам суддівської етики.

Закон не визначає, якими саме письмовими документами мають підтверджувати ці дані. Через це скарги на дії судді можуть розглядатися як приводи для оцінювання його дисцип­лінованості й водночас як дотримання етичних та антикорупційних вимог. Тут потрібна якась конкретизація щодо належності, бо без неї в досьє може збиратися що завгодно: писатимуть тещі на зятів, сусіди на сусідів та просто небайдужі до судді добродії.

Закон допускає ведення суддівського досьє в електронній формі, що було б дуже добре з огляду на те, що таких досьє має бути близько 9 тис., а зберігати та опрацьовувати таку кількість документів складно й дорого.

Співбесіда на фаховому рівні

Останнім «законним» методом оцінювання й останньою стадією цього процесу є співбесіда, що полягає в обговоренні результатів дослідження суддівського досьє. Дослідження та співбесіда відбуваються одночасно.

Формат співбесіди поки що не зрозумілий. Напевне, обговорення має стосуватися даних, що викликають запитання в членів кваліфікаційної палати ВККС. Немає потреби обговорювати неістотне та зрозуміле. Саме під час співбесіди суддя може спілкуватися з комісією. Саме тут можуть частково оцінюватися такі критерії, як комунікативність і врівноваженість.

Доцільно було б розробити універсальний план співбесіди, як це було, наприклад, із кандидатами на посаду голови Національного антикорупційного бюро, аби орієнтувати суддів і потенційних глядачів у темах, які обговорюватимуться.

Законом не визначено, за якими показниками оцінювати такий критерій, як «здатність підвищувати свій фаховий рівень і здійснювати правосуддя в суді відповідного рівня». Тут можна було б ураховувати викладання в НШС, публікації у фахових виданнях та ЗМІ, публічні виступи на правову тематику, участь у науково-практичних заходах.

Усе це відповідає потребам підвищення авторитету суддів у суспільстві. Судді, які активно йдуть у люди, мають заохочуватись.

Які наслідки матиме оцінювання?

Кваліфікаційне оцінювання проводитиме ВККС, а точніше — кваліфікаційна палата (після її створення). Строк — 2 місяці з дня надходження відповідного письмового звернення судді. Водночас законом не визначено строку проведення кваліфікаційного оцінювання за рішенням ВККС у зв’язку з накладенням дисциплінарного стягнення.

За результатами оцінювання ВККС складає вмотивований висновок, на підставі якого приймається одне з рішень, передбачених ст.86 закону:

• підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді;

• надання або відмова в наданні рекомендації судді для обрання його на посаду судді безстроково.

Рішення ВККС щодо оцінювання може бути оскаржене до адміністративного суду.

Якщо за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання можливість здійснення правосуддя у відповідному суді не підтверджена, суддя відстороняється від роботи та направляється для перепідготовки до Національної школи суддів із подальшим проведенням повторного оцінювання. Зауважу, що повторне оцінювання можливе не раніше, ніж через рік. Виходить, що весь цей час суддя повинен учитися, не здійснюючи правосуддя, але отримуючи заробітну плату?

Непідтвердження можливості здійснення правосуддя у відповідному суді за результатами повторного оцінювання є підставою для висновку ВККС про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги. На це положення звертали увагу критики закону. Можна зрозуміти бажання авторів проекту, які намагалися, з одного боку, встановити наслідки незадовільного оцінювання, а з другого — не порушити вимоги Конституції. Для цього навіть довелося підкоригувати текст Присяги судді: там з’явилась обіцянка здійснювати правосуддя «кваліфіковано». Тож тепер незадовільна кваліфікація судді свідчитиме про її порушення.

P.S. Про методи та критерії регулярного оцінювання — у наступному числі «ЗіБ».