Для обеспечения конституционных прав граждан нужно принять специальный закон
В пятой, заключительной, части обобщения относительно рассмотрения дел об ограничениях в реализации права на свободу мирных собраний (предыдущие части см. в №№29—32) анализируются отдельные вопросы решения споров упомянутой категории и делаются соответствующие выводы. Предлагается использовать это исследование для подготовки соответствующего постановления пленума Высшего админсуда и подчеркивается необходимость принятия специального закона о мирных собраниях.
Императивное предписание
Право выбирать место проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций имеют лица, которые намерены реализовать право на мирные собрания, предусмотренное ст.39 Конституции. В ст.182 КАС говорится, что суд может запретить проведение мирных мероприятий или ограничить право на мирные собрания иным способом (относительно места или времени их проведения и т.п.), о чем говорится в постановлении суда.
Указанной нормой суду не предоставляются полномочия определять место проведения мирного собрания, поэтому практика судов, устанавливающих в решении место проведения массового мероприятия, не может быть признана правильной. Исковые требования об ограничении реализации права на мирные собрания, касающиеся места их проведения, подлежат анализу судами лишь относительно места, избранного организаторами мирного собрания. Другие места проведения мероприятий судом определяться не должны.
Учитывая это, Львовский апелляционный административный суд по делу по иску Исполнительного комитета Черновицкого городского совета к гражданам К., Б., П., третье лицо — управление Министерства внутренних дел в Черновицкой области, об ограничении реализации права на мирные собрания отменил постановление Черновицкого окружного административного суда в части удовлетворения исковых требований исполнительного комитета относительно определения места проведения пикетирования и принял в этой части новое постановление, которым в удовлетворении исковых требований отказано (постановление от 2.02.2010, регистрационный номер в ЄГРСР — 7915831).
Действующее законодательство не устанавливает конкретных сроков заблаговременного уведомления субъектов властных полномочий организаторами мирных собраний о проведении таких мероприятий и сроков обращения органов исполнительной власти и местного самоуправления в суд относительно ограничения реализации права на мирные собрания.
Как видно из решения Конституционного Суда от 19.04.2001 №4-рп/2001 по делу о заблаговременном уведомлении о мирных собраниях, эти сроки должны не ограничивать предусмотренное ст.39 Конституции право граждан, а гарантировать его и в то же время давать возможность соответствующим органам исполнительной власти или местного самоуправления принимать меры для беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, шествий и демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей.
В соответствии с ч.1 ст.182 КАС «органы исполнительной власти, органы местного самоуправления сразу после получения уведомления о проведении собраний, митингов, шествий, демонстраций и т.п. имеют право обратиться в окружной административный суд по своему местонахождению с исковым заявлением о запрете таких мероприятий или о другом ограничении права на мирные собрания (относительно места или времени их проведения и т.п.)».
Частью второй ст.182 КАС предусмотрено, что «исковое заявление, которое поступило в день проведения мероприятий, определенных частью первой этой статьи, или после этого, остается без рассмотрения». Судебная практика свидетельствует о широком применении этой нормы.
Указанная норма, с одной стороны, обязывает субъекта властных полномочий своевременно обращаться в суд, и цель ее — избежать незаконного вмешательства со стороны такого субъекта в реализацию гражданами права на мирные собрания, с другой — лишает субъекта властных полномочий права на обращение в суд с иском о запрете мероприятий или о другом ограничении права на мирные собрания при наличии соответствующих оснований в случае уведомления организаторами массовых мероприятий о проведении последних непосредственно в день проведения этих мероприятий.
Кроме того, уведомление о проведении массовых мероприятий в день их проведения фактически лишает органы исполнительной власти и местного самоуправления возможности исполнить свои обязанности по обеспечению общественного порядка во время проведения таких мероприятий, что может повлечь за собой угрозу беспорядков или преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей.
Особую актуальность эта проблема приобретает в случае несвоевременного уведомления организаторами мирных собраний о мероприятиях, которые планируется проводить в течение длительного времени (нескольких дней (месяцев), регулярно в определенные дни недели (месяца) и т.п.).
Поскольку предписание ч.2 ст.182 КАС относительно оставления без рассмотрения искового заявления, поступившего в день проведения мирного мероприятия или после его проведения, является императивным для суда, к делам рассматриваемой категории не применяются положения ст.100 КАС, которые предусматривают возможность восстановления пропущенного срока обращения в административный суд.
По нашему мнению, в случае поступления иска об ограничении реализации права на мирные собрания относительно заявленных организаторами мероприятий в течение нескольких дней после начала их проведения суд, при отсутствии других препятствий, должен принять его к производству и решить в соответствии со ст.182 КАС. В этом случае при принятии постановления об удовлетворении иска запрет мероприятий или другой способ ограничения права на мирные собрания применяется судом с дня, следующего за днем принятия решения по делу.
«Мирные» выводы
Одним из основных принципов осуществления правосудия является верховенство права, в соответствии с которым человек, его права и свободы признаются высшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. Любые ограничения права могут применяться лишь в рамках и на основании закона.
Право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, шествия и демонстрации и т.п. гарантируется ст.39 Конституции, ст.11 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, другими актами национального и международного законодательства.
Право на свободу мирных собраний защищено государством, которое обязано обеспечить его эффективную практическую реализацию. Ограничение реализации этого права может устанавливаться только судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.
Как показывают статистические данные, в основном иски органов исполнительной власти и местного самоуправления об ограничении реализации права на мирные собрания за рассматриваемый период админсудами удовлетворялись.
Основаниями для удовлетворения таких исков были, как правило, опасность возникновения беспорядков, конфликтов и преступлений, нарушение безопасности дорожного движения, которое приводит к нарушениям общественного порядка и делает невозможной его надлежащую охрану, необходимость защиты прав и свобод других людей.
Как видно из судебной практики, во время рассмотрения и решения дел по искам об ограничении реализации права на мирные собрания и об устранении этих ограничений суды придерживаются задач и принципов административного судопроизводства, направленных на защиту прав, свобод и интересов лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций.
Вместе с тем имеют место и случаи удовлетворения исков об ограничении реализации права на мирные собрания при наличии лишь формальных оснований для этого, когда суды не прибегали к тщательному исследованию и надлежащей оценке обстоятельств дела и предоставленных доказательств. Причинами этого являются неурегулированность отдельных вопросов реализации права на мирные собрания соответствующим национальным законом, а также — недостаточное знание международных норм об обеспечении права на мирные собрания или их неправильное понимание. В некоторых случаях оценка доказательств по делам вызывала трудности у судов.
Привлечь внимание
С целью одинакового и правильного применения законодательства во время рассмотрения и решения дел данной категории судам необходимо исходить из следующего. Установленный Конституцией и другими актами законодательства Украины перечень мирных собраний не является исчерпывающим, мирные собрания могут иметь и другие формы выражения. Для идентификации собрания как мирного не является определяющим выяснение вопроса о том, подпадает ли оно под определение, данное в том или ином нормативном акте, основные признаки такого собрания — мирные цель и характер его проведения.
О проведении собраний, шествий, митингов, демонстраций и т.п. организатор (организаторы) этих собраний заблаговременно уведомляет (уведомляют) органы исполнительной власти и местного самоуправления по месту проведения такого собрания. Заблаговременным уведомлением о проведении мирного собрания является уведомление в приемлемые сроки, предшествующие дате его проведения.
Эти сроки не ограничивают предусмотренное ст.39 Конституции право граждан на мирные собрания, а служат его гарантией и дают возможность органам исполнительной власти и местного самоуправления принять меры для беспрепятственного проведения гражданами заявленных мирных мероприятий и обеспечения во время их проведения общественного порядка, прав и свобод других людей.
Судам необходимо иметь в виду, что само по себе несвоевременное уведомление органов исполнительной власти и местного самоуправления о проведении мирного собрания не может быть основанием для удовлетворения иска об ограничении реализации такого права.
Мирные собрания рассматриваются как одна из форм непосредственной демократии, их цель — выразить отношение граждан к общественным проблемам и явлениям. Все участники мирных собраний имеют равные права относительно реализации своего права, поэтому для установления ограничений в реализации права на мирные собрания недостаточно одновременного проведения массовых мероприятий участниками, которые имеют противоположные интересы. Государство должно принять все возможные меры для обеспечения реализации указанного права всеми участниками общественных акций.
Возможное осложнение дорожного движения в связи с проведением мирного собрания не может быть основанием для запрещения последнего при наличии реальной возможности решить этот вопрос. Недопустимым является ограничение свободы собраний граждан по признакам расы, пола, национальности, вероисповедания, политических взглядов, принадлежности к определенным социальным группам и т.п.
Собрания граждан часто имеют целью привлечь внимание органов власти к проблемам общества или его отдельной группы. Люди хотят быть услышанными. Поэтому представляется неправильным установление относительно таких собраний ограничений, касающихся места их проведения.
Стоит обратить внимание, что суд, решая вопрос об ограничении реализации права на мирное собрание относительно места его проведения, не должен определять другие места проведения мероприятия.
Исходя из цели участников собрания «быть услышанными», сомнительной выглядит позиция судов, запрещающих проводить мирные собрания в дни государственных и религиозных праздников в связи с тем, что в местах, где планировалось мирное собрание, проходят, например, праздничные мероприятия общегородского характера.
Решая указанные вопросы, суды должны исходить из того, что ст.39 Конституции в первую очередь гарантирует реализацию права лиц на мирные собрания, а применение ограничений в реализации этого права не является правилом и возможно в виде исключения при наличии предусмотренных законом оснований. Статья 19 Конституции обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
Судам необходимо принимать во внимание, что обязанность решать в соответствии с законом вопрос о проведении собраний, митингов, манифестаций и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий, в том числе согласовывать с организаторами массовых собраний дату, время, место, маршрут, условия, длительность их проведения, обеспечивать беспрепятственное проведение гражданами мирных мероприятий, осуществлять контроль за обеспечением во время их проведения общественного порядка, за охраной прав и свобод людей, является непосредственной обязанностью органов местного самоуправления, установленной действующим законодательством Украины.
Принимая решения по делам данной категории, суд должен проверить, выполнили ли вышеуказанные органы свою обязанность относительно обеспечения выполнения закона и соблюдения прав человека, в частности приняли ли меры для обеспечения беспрепятственного проведения массового мероприятия, или только воспользовались своим правом на обращение в суд с иском об установлении ограничений в реализации права.
Справедливый баланс
Решая дела относительно ограничений в реализации права граждан на мирные собрания, суд должен исходить из соблюдения справедливого баланса между обеспечением интересов национальной безопасности и общественного порядка и обеспечением соблюдения прав граждан, гарантированных Конституцией.
Единственным правовым основанием для удовлетворения иска органов исполнительной власти и местного самоуправления об ограничении реализации права на мирные собрания является признание судом того факта, что проведение такого мероприятия может создать реальную опасность возникновения беспорядков или совершения преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей. Такая опасность не должна быть мнимой.
Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны не просто сообщить о реальных угрозах, которые могут возникнуть в связи с проведением собрания, но и предоставить суду доказательства, ставшие основанием для такого вывода.
С целью правильного и объективного решения дела суд должен исследовать характер, цель и содержание запланированных мирных собраний, поведение организаторов и участников акции во время проведения предварительных мероприятий и другие обстоятельства, которые имеют значение для решения дела.
Согласно принципам толкования норм международного права, касающихся реализации права на свободу мирных собраний, ссылки на интересы национальной безопасности для оправдания мероприятий по ограничению некоторых прав возможны только в случае, если такие меры приняты для защиты государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения. Не представляется возможной ссылка на интересы национальной безопасности в качестве основания для введения ограничений с целью предупреждения локальной или относительно изолированной угрозы правопорядку.
Ограничения, которые устанавливаются судом относительно реализации права на мирные собрания, должны быть пропорциональны возможным последствиям нарушения интересов национальной безопасности и общественного порядка. Суды, применяя предусмотренные законом ограничения, должны отдавать предпочтение таким мерам ограничения, которые меньше всего повлияют на реализацию права, гарантированного Конституцией. Указанные ограничения должны применяться с учетом конкретных обстоятельств каждого дела, при этом следует иметь в виду, что запрещение проводить мирное собрание является самой суровой мерой, которая применяется в случае, если государство не может обеспечить реализацию права на такое собрание.
Исходя из принципов верховенства права и законности, закрепленных стст.8, 9 КАС, суды при решении дел должны учитывать практику Европейского суда по правам человека и международные договоры, согласие на обязательность которых дала Верховная Рада.
Акты, касающиеся дополнительного регламентирования порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и т.п., принятые органами местного самоуправления и другими органами, могут применяться лишь в случае, если они не устанавливают дополнительные ограничения в реализации права на мирные собрания, предоставленного Конституцией.
Часть вторая ст.182 КАС предусматривает оставление без рассмотрения искового заявления субъекта властных полномочий об ограничении реализации права на мирные собрания, поданного в суд в день проведения такого мероприятия или после этого.
Судам следует иметь в виду, что в случае подачи органами исполнительной власти и местного самоуправления искового заявления об ограничении реализации права на мирные собрания после начала проведения массового мероприятия, которое запланировано проводить в течение нескольких дней (месяцев и т.п.), суд, при отсутствии иных препятствий, должен принять такое заявление к производству и рассмотреть в соответствии со ст.182 КАС. В случае принятия постановления об удовлетворении иска запрещение мероприятий или иной способ ограничения права на мирные собрания применяется судом со дня, следующего за днем принятия решения по делу.
Осуществленный анализ судебной практики показывает, что сегодня для обеспечения конституционного права граждан на мирные собрания необходимо принять специальный закон, который бы регулировал отношения в сфере мирных собраний. Первоочередным вопросом, который должен быть урегулирован таким законом, является, в частности, определение сроков уведомления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о проведении мирных собраний, их месте, времени проведения и т.п. Представляется необходимым определить этим актом обстоятельства (случаи), при наличии которых органы исполнительной власти, органы местного самоуправления не будут иметь полномочий обращаться в суд с исками относительно ограничения реализации права на мирные собрания.
С целью одинакового и правильного применения судами законодательства во время рассмотрения и решения дел рассматриваемой категории считаем, что необходимо использовать материалы обобщения во время подготовки постановления пленума Высшего административного суда и довести их до ведома судей административных судов.
Весь номер в формате PDF
(pdf, 3.07 МБ)
Сегодня есть необходимость урегулировать отношения в сфере мирных собраний. Для этого нужно принять спецзакон.
Материалы по теме
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!