Правомочие на бумаге

Народ должен получить возможность непосредственно реализовывать принадлежащую ему власть

В контексте начала деятельности Конституционной ассамблеи и создания в ее составе комиссии по вопросам осуществления народовластия возникают закономерные вопросы: какими должны быть изменения в Конституцию в этой части, которые обязана предложить соответствующая комиссия, должны ли эти изменения повлиять на развитие всего массива законодательства в сфере народовластия?

Права без реализации

Чтобы дать на них ответы, необходимо в первую очередь обратиться к вопросу непосредственного осуществления власти народом, что зафиксировано в Основном Законе. Так, Конституция определяет принципы непосредственного осуществления власти народом, регулирует правовую основу отдельных форм такой деятельности, называет некоторые виды этих форм, субъектов, лиц, уполномоченных на назначение отдельных из них и т.п. Базовыми основами конституционно-правового регулирования непосредственного народовластия являются положения примерно 27 статей Основного Закона. Часть соответствующих норм стала предметом официального толкования Конституционного Суда или установления соответствующих правовых позиций в его актах (в частности, в решениях от 19.04.2001 №4-рп/2001, от 5.10.2005 №6-рп/2005, от 16.04.2008 №6-рп/2008).

Вопрос также нашел отражение в международных актах. Так, в ч.1 ст.21 Всеобщей декларации прав человека отмечается, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей». Согласно ч.3 этой статьи «воля народа должна быть основой власти правительства». В соответствии же с §1 ст.11 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод «каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу объединения с другими лицами, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов».

Анализ законов Украины позволяет выделить те из них, которые полностью или частично посвящены нормативному регулированию непосредственного осуществления власти народом. Среди них можно назвать законы «О всеукраинском и местных референдумах», «О выборах народных депутатов Украины», «Об обращениях граждан», «Об объединениях граждан».

Однако приведенная нормативная база Украины, международные нормативно-правовые акты на практике не позволяют народу в полной мере реализовывать принадлежащую ему власть. Комплексный анализ состояния законодательного обеспечения прямого волеизъявления народа свидетельствует о достаточно низком уровне детализации как материальных принципов властной деятельности граждан, так и отдельных ее видов. Не вселяют надежды на улучшение ситуации и те законопроекты, которые прямо или косвенно направлены на совершенствование норм в этой сфере. Однако даже в случае принятия таких документов существенного сдвига в сторону улучшения правовых предписаний, касающихся осуществления власти непосредственно народом, не ожидается.

Наверное, такая ситуация вызвана ошибочным представлением о способах обеспечения непосредственной демократии. Вместо попытки комплексно урегулировать вопросы имеют место только намерения изменить и усовершенствовать формы такой деятельности — выборы и референдумы, которые не могут охватить весь ее массив.

Смещение акцентов

Такой подход присущ не только Украине, но и фактически всем без исключения странам мира. Именно подмена понятий, смещение акцентов — с комплексного урегулирования непосредственной властной деятельности на нормативное определение ее форм — часто становится поводом для разочарования в демократии.

Так, австрийский экономист и философ Фридрих Хайек отмечал, что «выбранный нами конкретный процесс выяснения того, что мы называем волей народа, влечет за собой последствия, которые практически не имеют отношения к чему-либо, достойному названия «общей воли» любой существенной части населения» (см.: Хайек Ф.А. Право, законодательство и свобода: Новое изложение широких принципов справедливости и политической экономии: В 3-х т. Т.3.: Политический строй свободного народа: Пер. с англ. — К: Сфера, 2000).

Для того чтобы очертить пути усовершенствования нормативного обеспечения непосредственного осуществления власти народом, в первую очередь следует опре­делиться, что понимать под этим термином. По нашему мнению, непосредственное осуществление власти народом — это отдельный вид публичной власти, которая имеет доминантный характер относительно других видов публичной власти и имеет комплексный, полновластный, легитимный характер, осуществляется постоянно и непрерывно, означает право и реальную способность народа непосредственно реализовывать принадлежащую ему власть через осуществление учредительной, правотворческой, инициативной, контрольной, защитной деятельности. Следовательно, для эффективного конституционно-правового регулирования непосредственной демократии необходимо сместить акценты — с правового регулирования ее форм на правовое обеспечение и регулирование непосредственной властной деятельности народа, закрепление ее видов.

Поэтому нельзя ограничиваться внесением изменений в законы или же принятием их в новых редакциях. Новации должны иметь значительно более глубокие корни, более содержательный фундамент. Речь идет о необходимости внесения в текст Основного Закона базовых положений, касающихся непосредственного осуществления власти народом.

Власть от народа

Прежде всего изменения в Конституцию должны касаться закрепления в ней основных видов осуществления властной деятельности непосредственно народом. При этом, закрепляя на конституционном уровне возможность учредительной, правотворческой, инициативной, контрольной, защитной деятельности народа, в Основной Закон стоит также заложить главные их подвиды и формы. Для этого необходимо определить критерии, методы, используемые для достижения результатов, а также формы реализации властной деятельности народа.

Учредительная деятельность занимает ключевое место в непосредственной демократии, поскольку позиционируется как исключительное право народа на самостоятельную властную деятельность, которая имеет учредительный, первичный, обязательный и неотчуждаемый характер, опосредствуется полнотой и единством определяющих элементов. Речь идет о принятии важнейших для существования народа и государства решений, определения или изменения конституционного строя в Украине путем принятия акта высшей юридической силы, принятия и утверждения законов (других правовых актов), формирования органов государственной власти и местного самоуправления или принятия решений, реализация которых выходит за установленные государством институционные границы. Учитывая это, учредительная деятельность народа может иметь следующие виды:

• формирование представительских органов публичной власти (органов государственной власти и местного самоуправления), их периодическое изменение, осуществляемое в форме проведения очередных и внеочередных демократиче­ских выборов;

• определение и изменение государственного строя путем принятия Конституции, принятия и утверждения законов (других правовых актов), осуществляемое с помощью всеукраинских референдумов;

• определение и изменение основ жизни территориальной общины путем принятия (утверждения) ее устава и принятия других решений местного значения, осуществляемое с помощью местных референдумов;

• самоопределение народа, то есть решение вопроса о создании государства, присоединении к другому государству, объединении с другим народом, реализуемое путем принятия решений на всеукраинском референдуме.

Правотворчество и контроль

Правотворческая деятельность народа заключается в учреждении, изменении или отмене им норм и направлена на урегулирование социальных отношений путем познания и оценки коллективных правовых потребностей общества и государства, индивидуальных потребностей и их удовлетворения путем создания справедливых актов общегосударственного и локального значения, принятие которых является своеобразной правовой формой общественного договора, основывающегося на общей воле (волеизъявлении народа). Видами такой деятельности являются народное законотворчество, другие формы общегосударственного правотворчества и локальное правотворчество, реализуемые с помощью всеукраинских и местных референдумов. При этом правотворческая деятельность содержательно, формально и функционально совмещена с учредительной деятельностью народа, к которому она имеет отношение как конкретное к общему, часть к целому. Выделение ее в отдельный вид предопределено тем, что она имеет особый характер. Без нее непосредственная властная деятельность не имела бы целостного и завершенного вида, внешнего выражения. Кроме того, данная деятельность имеет наиболее точное документальное и текстуальное оформление, то есть абсолютно определенный формально-правовой результат.

Инициативно-совещательная деятельность народа позволяет акцентировать внимание органов публичной власти на решении представляющих общественный интерес вопросов. Фактически в условиях демократии эта форма деятельности является самой распространенной, ведь с ее помощью народ определяет приоритетные направления изменений в государстве, важнейшие задачи органов публичной власти. Данный вид деятельности является способом связи народа с властью.

К видам инициативно-совещательной деятельности стоит отнести:

• петиционную деятельность, которая реализуется в форме обращений граждан;

• инициативную деятельность, которая реализуется путем общегосударственных и местных народных инициатив, собраний граждан;

• совещательную деятельность, которая реализуется с помощью общественных и других видов слушаний, совещательных опросов и т.п.

Контроль имеет чрезвычайно важное значение как для всей непосредственной властной деятельности народа, так и для стабильности общественных отношений, профилактики общественно-опасных явлений. Учитывая это, к видам контрольной деятельности народа следует отнести:

• непосредственное его участие в осуществлении правосудия (реализуется в форме деятельности народных заседателей и присяжных);

• контроль за деятельностью парламентариев и депутатов местных советов (находит свое выражение в виде поручений избирателей, отчетов народных избранников и т.п.);

• контроль за деятельностью органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления (реализуется благодаря работе общественных организаций и других институтов гражданского общества).

Защита от узурпации

Признавая народ носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине, исключительным субъектом определения и изменения конституционного строя (ст.5 Конституции), Основной Закон фактически наделил Украинский народ правомочием защищать данное право в случае попытки узурпировать государственную власть, право народа осуществлять государственную власть, определять и изменять конституционный строй (чч.2, 3, 4 ст.5) или же выхода органов государственной власти или местного самоуправления, их должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий за рамки Конституции и законов (ч.2 ст.6, ч.2 ст.19 Основного Закона). Учитывая это, видами защитной деятельности народа являются:

• отозвание народных депутатов и депутатов местных советов;

• досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц публичной власти (осуществляется через проведение соответствующего референдума);

• народное вето на принятые парламентом или другим органом публичной власти акты (осуществляется путем проведения общегосударственных или местных референдумов);

• мирное сопротивление органам власти в случае нарушения ими Конституции и законов (осуществляется в форме собраний, митингов, походов, демонстраций, а также забастовок);

• вооруженное сопротивление органам власти в случае нарушения ими Конституции и законов (осуществляется в форме восстаний, революций и т.п.).

***

Предложенные виды, подвиды и формы непосредственной демократии являются авторским видением, а потому могут не совпадать как с подходами других авторов, так и с устоявшимися взглядами.

Внесение соответствующих изменений в Конституцию впоследствии могло бы стать основой для принятия специальных законов, где были бы детализированы соответствующие предписания. Таким образом, для законодательного регулирования непосредственной властной деятельности народа представляется целесообразным:

• внесение изменений в Основной Закон в части конкретизации положений, касающихся прямого осуществления власти народом, очерчивание видов и подвидов непосредственной властной деятельности народа, ее форм;

• разработка и принятие на основе предложенных изменений в Конституцию законов «Об учредительной деятельности народа», «О правотворческой деятельности народа», «Об инициативно-совещательной деятельности народа», «О контрольной деятельности народа», «О защитной деятельности народа» или же принятие единого акта, который бы объединял все виды, подвиды и формы властной деятельности народа, — закона «Об основных принципах непосредственного осуществления власти народом».