Скільки договорів має укласти суб’єкт господарювання, перш ніж розмістити вуличний бігборд
Аналіз судових рішень, що виносились господарськими судами у 2006—2009 роках, свідчить, що внаслідок недосконалих правових конструкцій законодавство про рекламу має недостатню правову врегульованість. Це особливо проявляється в контексті земельних правовідносин.
Неузгодженість положень закону «Про рекламу» та Земельного кодексу призводить до різнобічного підходу при вирішенні судами земельних спорів, що, у свою чергу, не може не ускладнювати реалізацію визначених законом прав суб’єктами господарювання. Своє бачення підходів до розв’язання колізій між спеціальними нормами подає помічник судді Вищого господарського суду Леся ЗУЄВИЧ.
Конструкції «подвійного» регулювання
Здавна Україна славилася своєю землею, яка на сучасному законодавчому рівні визначена як основне національне багатство та перебуває під особливою охороною держави, а право на неї набувається і реалізується виключно відповідно до закону. В цілому правове регулювання вирі¬шення земельних спорів має певну тенденційну спрямованість та однотипність застосування правових позицій, яка щодо земель державної та комунальної власності зводиться до того, що передача земельної ділянки у користування може бути здійснена лише на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або місцевого самоврядування.
Проте в процесі реформування соціально-еконо¬мічних та земельних відносин виникають нові види спорів, які потребують поглибленого комплексного дослідження теоретичних і практичних проблем механізму їх вирішення. Зокрема, в сучасних умовах глобальної інформатизації суспільства досить актуальними є спори, пов’язані з установленням на земельних ділянках спеціальних конструкцій для розміщення зовнішньої реклами.
Для розміщення так званих бігбордів, як правило, необхідно встановити споруду (опору), що розміщується на певній, зазвичай незначній за площею, земельній ділянці, та може бути пов’язана з нею фундаментом. Пристрій легкої конструкції вуличної реклами фактично є об’єктом благоустрою, право власності на який не підлягає державній реєстрації, ос¬кільки має ознаки тимчасової споруди.
Однак установлення рекламних споруд потребує зняття певного шару грунту, а фундамент рекламоносія розташований на земельній ділянці, що де-юре може бути кваліфіковано як її використання.
Правовідносини, котрі виникають унаслідок встановлення рекламних конструкцій, мають змішаний (комбінований) правовий режим, оскільки вони регулюються нормами земельного права та законодавства про рекламу, що на практиці створює ситуацію, яку можна розцінити як конфлікт галузей права. Таке «подвійне» регулювання призводить до того, що суди при вирішенні спорів діють, виходячи з конкуренції норм галузей права, проте не завжди приходять до однакових висновків.
«Земельна» позиція
Так, типовою є ситуація, коли прокуратура в інтересах органу виконавчої влади або місцевого самоврядування звертається до суду з позовом про звільнення «самовільно» зайнятої земельної ділянки», аргументуючи позовні вимоги тим, що суб’єктом господарювання, на порушення вимог стст.116, 125, 126 ЗК, без наявності правовстановлюючих документів використовуються земельні ділянки під встановлення та експлуатацію рекламних конструкцій. При цьому в окремих випадках позовні вимоги обгрунтовуються наявністю акта перевірки державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, яким зафіксовано факт розміщення рекламного засобу на земельній ділянці без правовстановлюючих документів на неї. В ряді справ відповідних осіб (суб’єктів підприємницької діяльності або директорів товариств) притягнуто до адміністративної відповідальності шляхом накладення штрафу за невиконання приписів щодо необхідності належного оформлення права на земельну ділянку під рекламним засобом.
Водночас правові позиції та мотиви винесення судових рішень (як і їх результати) у цій категорії справ є різнобічними.
Так, в окремих справах суди виходять з приписів пп.2, 4 Типових правил розміщення зовнішньої реклами та ст.1 закону про рекламу, згідно з якими роз¬міщення зовнішньої реклами передбачає встановлення спеціальних тимчасових конструкцій, розташованих на відкритій місцевості — відведеній території (земельній ділянці), що надається розповсюджувачу зовнішньої реклами в тимчасове користування власником або уповноваженим ним органом. Суди зазначають, що викладені обставини зумовлюють використання землі (встановлення, поточні монтажні роботи тощо), а тому до таких правовідносин необхідно застосовувати положення стст.125, 126 ЗК, за змістом яких використання земельної ділянки до отримання правовстановлюючих документів на неї та їх державної реєстрації є недопустимим.
Крім того, суди наголошують, що згідно з вимогами ст.2 закону «Про плату за землю» використання землі в Україні є платним. Об’єктом плати за землю є земельна ділянка, яка перебуває у власності або користуванні, зокрема на умовах оренди.
Подібна правова позиція викладена в листах Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 19.09.2008 №6-17-3006/1285 та від 21.02.2007 №6-8-339/159, листі Державного комітету із земельних ресурсів від 21.04.2008 №14-22-6/3998 та листі Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва від 2.08.2007 №5692. Проте вони не є нормативно-правовими актами і мають рекомендаційний характер.
«Дозвільний» підхід
Разом з тим суди часто не надають правової оцінки факту наявності виданого уповноваженим органом дозволу на розміщення зовнішньої реклами та положень законодавства про рекламу, а лише формально перераховують норми земельного права й акцентують увагу на відсутності правовстановлюючих документів на землю.
Але здебільшого суди приходять до висновків про те, що правовідносини сторін у подібних категоріях спорів регулюються спеціальним законодавством у сфері рекламної діяльності — законом «Про рекламу» та спеціальним нормативним актом — Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами (затвердженими постановою КМ від 29.12.2003 №2067). Цими документами не передбачено здійснення землевідводу й оформлення ділянки для встановлення рекламних засобів, необхідною умовою визначено лише відповідне рішення виконавчого органу місцевого самоврядування та виданий на його виконання дозвіл.
Враховуючи положення пп.2, 24 типових правил, суди часто приходять до висновку, що виданий у встановленому порядку дозвіл є фактично єдиною необхідною умовою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов’язаних із розташуванням рекламного засобу.
При цьому зазначається про відсутність підстав для задоволення вимог щодо звільнення земельної ділянки на підставі ст.212 ЗК від рекламних конструкцій, оскільки на їх встановлення надано дозвіл у порядку, передбаченому законом про рекламу.
Пріоритет за власним переконанням
Вбачається, що суди застосовують загальний колізійний принцип, який використовується для подолання конкуренції загальних і спеціальних норм: спеціальний закон скасовує дію загального, навіть якщо він має меншу юридичну силу.
Проте як земельне, так і «рекламне» законодавство регулюються спеціальними, а не загальними нормами. Наведені приклади свідчать, що за наявної конкуренції норм спеціального права суди переважно використовують принцип пріоритетності, який в кожному конкретному випадку визначається суддею за власним переконанням.
Рішення у спорах даної категорії дають фрагментарні, суперечливі, не завжди послідовні мотивування. Це об’єктивно породжує плюралізм думок та не сприяє однаковому і точному застосуванню закону державними органами та суб’єктами господарювання. Очевидно, що вибір для кваліфікації спірних правовідносин однієї з двох галузей права не може залежати від випадкових обставин, традицій, кон’юнктурних міркувань, а повинен грунтуватись на принципових положеннях, що на даному етапі може бути досягнуто лише шляхом установлення стабільної судової практики.
Отже, виходячи з правових позицій, викладених в окремих судових актах, можна дійти висновку, що визначені колізії в законодавстві є уявними колізіями (квазіколізії), тобто такими, які існують лише в уявленні конкретної особи, котра реалізує правову норму. Адже залежно від результату вирішення спору суд, за умови конкуренції норм галузей права, за¬звичай бере до уваги лише норми тієї чи іншої галузі права, а не застосовує їх у комплексі.
Договір на «повітря»?
Визначена категорія справ у деяких випадках обтяжується додатковими обставинами, наприклад, в окремих випадках суди встановлюють, що між виконавчим органом місцевого самоврядування та суб’¬єктом господарювання на підставі одержаного дозволу на розміщення рекламного засобу укладаються договори, зокрема щодо: «користування візуально-інформаційним простором», «тимчасового користування місцем розташування рекламної конструкції», «тимчасового користування місцями розташування засобів зовнішньої реклами». Такі договори є строковими, платними та містять вказівку на конкретну земельну ділянку.
Таким чином, укладаючи договори на користування місцем для розташування спеціальних рекламних конструкцій, орган місцевого самоврядування (уповноважена ним особа) фактично надає розповсюджувачу реклами право на розміщення рекламних конструкцій у межах земель певного населеного пункту. Суди знову ж таки неодно¬значно оцінюють такі договори: в одних випадках уважають, що право користування землею під рекламною конструкцією обумовлено саме наявністю цього договору, а в інших — указують, що зазначені договори не встановлюють права користування землею, а тому для розміщення рекламної конструкції суб’єкт господарювання має додатково (окремо) укласти договір на користування земельною ділянкою.
З урахуванням того, що законом «Про систему оподаткування» встановлено плату за землю (як загальнодержавний обов’язковий платіж) та податок з реклами (як місцевий обов’язковий платіж), складається враження, що плата, передбачена такими договорами (якщо вважати, що вони мають укладатись одночасно з договорами про користування земельною ділянкою), є «платою за повітря» — просторовий масив, яка сплачується окремо від обов’язкових платежів.
Вбачається, що ці правовідносини мають змішаний правовий режим, ос¬кільки їх регулювання та реалізація здійснюються в порядку законодавства про рекламу, проте втілення на практиці вимагає додаткового врахування законодавчо встановлених вимог щодо порядку користування земельною ділянкою. Разом з тим земельні правовідносини реалізуються відповідно до встановлених процедурних вимог та завжди підтверджуються письмовим правовстановлюючим документом та засвідчуються рішенням відповід¬ного органу.
Наявні у законодавстві про рекламу нечіткі формулювання щодо необхідності укладення у певних випадках земельних правочинів інколи усуваються за рахунок актів регіонального законодавства або актів індивідуальної дії.
Так, обставини окремих справ свідчать, що деякі виконкоми органів місцевого самоврядування при прийнятті рішень про видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами безпосередньо у такому рішенні зазначають, що цей дозвіл буде виданий лише після укладення договору тимчасового користування та використання місць розташування спеціальних конструкцій.
В цьому контексті цікавим є також факт наявності спорів за позовами суб’єктів господарювання про зобов’язання органу місцевого самоврядування видати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документа, котрий посвідчує право користування земельними ділянками під розміщення рекламоносіїв. Такі вимоги обгрунтовуються переважно тим, що суб’єкт господарювання об’єктивно не може реалізувати своє право, визначене рішенням виконкому про надання дозволу на розміщення рекламоносіїв. Позовні вимоги у таких справах судами переважно задовольняються, а питання про те, що розповсюджувач реклами має право встановити рекламні конструкції на підставі дозволу без наявності землевідведення у цих спорах, взагалі не ставиться.
Ділянка на двох
Окремої уваги варта наявність певної кількості спорів, в яких суб’єкти господарювання оскаржують рішення виконкомів про надання дозволів на роз¬міщення зовнішньої реклами на території земельної ділянки, яка надана позивачу в оренду згідно з укладеним із міськрадою договором. Тобто одна й та сама земельна ділянка надана в оренду та під розташування рекламного засобу. Позовні вимоги у таких спорах судами задовольняються не завжди.
Проте вбачається, що в даному випадку наявне недобросовісне використання органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Адже за таких обставин має місце «подвійне» використання простору однієї земельної ділянки різними суб’єктами, що може створювати для кожного з користувачів певні незручності.
Найкращим виходом з ситуації є передача органами місцевого самоврядування в користування (фактично оренду) рекламорозповсюджувачів, придатних до використання рекламних конструкцій, що перебувають на балансі відпо¬відного органу територіальної громади. В такому випадку суб’єкт господарювання об’єктивно використовує лише саму конструкцію та не вчиняє будь-яких дій щодо земельної ділянки, на якій вона розташована. Тож і питання щодо неправомірного використання ним такої ділянки не виникатимуть.
Раціональний підхід
Проведене узагальнення також виявило, що певним недоліком чинного Земельного кодексу є те, що ним не встановлені мі¬німальні розміри земельних ділянок, які можуть надаватися в оренду, та не передбачено спрощений порядок дій та правових механізмів для випадків, коли існує об’єктивна необхідність використання ділянки мі¬німального розміру під встановлення тимчасової конструкції.
Загальновідомо, що процедура передачі земельної ділянки в оренду передбачає певну кількість етапів та є достатньо громіздкою. З урахуванням раціональної доцільності є очевидним, що для отримання в користування земельної ділянки «нестандартного» мінімального розміру задля встановлення тимчасової конструкції рекламного засобу має існувати полегшена процедура, при якій дотримувався б оптимальний баланс інтересів органу, уповноваженого представляти інтереси територіальної громади, та суб’єктів господарювання — рекламорозповсюджувачів.
Подолання колізій, що виникають за наявності неузгодженостей у законодавстві, вимагає комплекс¬ного підходу до аналізу сукупної нормативної бази, що регулює такі відносини, спираючись на принцип верховенства права, що втілюється у принципі верховенства Конституції.
Оскільки вирішення поставлених питань на законодавчому рівні наразі не виявляється можливим, то за наявності зазначених вище проблемних питань можна за аналогією виходити з колізійної норми, закріпленої в податковому законодавстві: щодо пріоритету прав платників податків за наявності конфлікту інтересів з контролюючими органами, та керуватися принципом верховенства права. Якщо є сумніви щодо оцінки колі¬зійної ситуації, застосування такого правила матиме субсидіарне значення.
Підготувала
Ольга Рось,
провідний спеціаліст Вищого господарського суду України
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!