Позитивні тенденції в практиці прийняття ухвал
Сторінка 195. Позитивні тенденції в практиці прийняття ухвал та деякі загальні підсумки діяльності КС у 2010 році
На останніх сторінках нашої розповіді йшлося чи не виключно про рішення і ви¬сновки Конституційного Суду. Проте правові позиції єдиного органу конституційної юрисдикції, зокрема й такі, що мають прецедентне значення, формулювалися не тільки в таких актах, а й у численних ухвалах, особливо про припинення та про відмову у відкритті конституційних проваджень. Звернемо увагу на їх особливість у зазначений час.
Давно очікуване припинення «гри в укази»
Що стосується ухвал КС про припинення проваджень у справах, то найхарактернішою ознакою в другому півріччі 2010-го виявилось їх різке скорочення і вихід на рівень прийняття таких ухвал, який був у 1997—2005 рр. Іншими словами, цей позитивний процес свідчив, що абсолютну біль¬шість справ Суд доводив до результативного рішення. Сталося це насамперед унаслідок зміни влади в лютому — березні 2010 р. Припинилася ганебна «гра в укази» з боку глави держави і не менша срамота у вигляді його постійної війни з Урядом, що було однією з найхарактерніших рис періоду антиюридизму.
За півроку КС прийняв таких ухвал майже вп’ятеро менше, ніж за такий же період кожного з 2007—2009 рр. Останнім акордом ворогування третього Президента з тодішнім Урядом виявилося припинення 6.07.2010 конституційного провадження, відкритого ще 28.12.2009, за поданнями глави держави щодо неконституційності 7 постанов Кабінету Міністрів про іноземні кредити під державну гарантію. Чотири із них у результаті скасування новим Урядом утратили чинність ще 10.03.2010, останні три — 14.06.2010.
Невдале доведення неоднозначності застосування
Через 2 тижні було припинено відкрите 28.04.2010 провадження за конституційним зверненням І.Коломойського стосовно офіційного тлумачення окремих положень стст.36, 38, 71 акта найвищої юридичної сили, стст.1, 6 закону «Про вибори народних депутатів України» та стст.4, 5, 6 закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». У зверненні поставлені 13 питань про право на свободу об’єднання в політичні партії, про реалізацію такого права, про зміст вільного виборчого права, про випадки його звуження, про умови участі політичних партій у виборах, про зміст прямого виборчого права тощо.
Актуальність таких питань сумнівів не викликає. Але суб’єкт права на конституційне звернення вочевидь не зміг довести неоднозначного застосування названих ним положень головного документа країни та законів і навіть висунув вимогу визнати неконституційними приписи законів про вибори, що мало виявитись у процесі їх офіційного тлумачення.
Втрата чинності законом, що підлягав тлумаченню
2.09.2010 було припинено провадження у справі за поданням 54 народних депутатів щодо конституційності окремих положень п.6 ч.1 ст.50 закону «Про судоустрій України». Йшлося про повноваження Голови Верховного Суду вносити подання про призначення, а також звільнення з посад суддів.
Однак у процесі розгляду справи 7.07.2010 був прийнятий, а 30.07.2010 набрав чинності закон «Про судоустрій і статус суддів», за яким утратив силу вищеназваний акт. Тому Суду не залишалось нічого іншого, як припинити відповідне провадження.
Положення закону вже було роз’яснено
30.09.2010, тобто в день скасування конституційної реформи 2004 р., також було припинено провадження у справі за поданням 56 народних депутатів стосовно конституційності ст.61 Регламенту Верховної Ради. Ця норма, на погляд суб’єкта права на подання, в частині визнання суб’єктами формування коаліції народних депутатів, а не депутатських фракцій суперечить окремим положенням стст.1, 5, 8, 19, 83 Основного Закону.
Проте в процесі розгляду справи виявилося, що оспорювані положення ст.61 Регламенту вже були офіційно інтерпретовані КС у рішенні від 6.04.2010 і підстав для визнання їх такими, які суперечать Конституції, не виявлено. Провадження припинено на підставі п.2 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України».
Дещо зі статистики відмовних ухвал
Порівняно з попередніми роками зросла кількість відмовних ухвал: у 2007-му — 47, у 2008-му — 35, у 2009-му — 42, у 2010-му — 58. У другому півріччі 2010 р. Суд не погодився від¬крити провадження за 14 конституційними зверненнями громадян (12 клопотань) і юридичних осіб (2) та 8 поданнями.
За окремими винятками, майже всі відмови КС виявилися вмотивованими і якихось додаткових коментарів не потребують.Серед останніх — ухвали про відмову у відкритті прова¬джень у справах за:
- конституційними поданнями:
- Державної податкової адміністрації в м.Києві щодо тлумачення окремих положень ст.4 закону «Про податок з доходів фізичних осіб» (відмовлено на підставі п.2 закону «Про Конституційний Суд України»);
- Лисичанської міської ради Луганської області з приводу офіційної інтерпретації положень ч.2 ст.141 Конституції (п.2);
- за конституційними зверненнями:
- гр.В.Галкіна щодо офіційного тлумачення приписів ст.129 Конституції, стст.388 і 383 КПК та конституційності деяких актів Верховного Суду (пп.1, 2, 3);
- гр.Б.Михальченка (5 звернень): про офіційне тлумачення низки положень окремих статей ЦПК, КАС, ЦК, ЗК та неконституційність ст.49 закону «Про інформацію» (пп.1, 2, 3);
- гр.С.Шалівського стосовно офіційного тлумачення термінів «повноваження» та «юрисдикція», які містяться в тексті Конституції, положень її стст.1, 3—8, 19, 35, 43, 57—59, 64, 65, 80, 124, а також конституційності окремих приписів 9 законів (пп.1, 2, 3);
- гр.М.Кірілова про офіційне тлумачення деяких статей КК, КПК та закону «Про оперативно-розшукову діяльність» (п.2);
- гр.С.Коннова щодо офі¬ційного тлумачення ст.6 закону «Про адвокатуру» (п.2);
- гр.І.Рудника стосовно інтерпретації положень стст.6, 55, 124 Конституції, низки приписів КАС, законів «Про судоустрій України» та «Про статус суддів» (п.2);
- гр. В.Кравчука про офі¬ційне тлумачення двох пунктів ст.17 КАС (п.3);
- гр.Ю.Панченко щодо визначення змісту стст.41, 55 Конституції, 12 статей ЦК, СК та закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (п.2);
- гр.Д.Берлєзова стосовно офіційного тлумачення словосполучення «залишення справи без розгляду» з ст.293 ЦПК (п.2);
- Повного товариства «Ломбард «Корал» Подус» з приводу роз’яснення понад 20 положень низки кодексів і законів про податки і заставу (пп.2, 3);
- ВАТ «Запоріжжяобленерго» щодо офіційного тлумачення 9-ти положень ст.5 закону «Про оподаткування прибутку підприємств» (п.2 закону «Про Конституційний Суд України»).
Найактивніший дописувач
Привертає увагу активність у зверненнях до КС гр.В.Заїченка. Якщо у 2009 р. він надіслав 2 клопотання й отримав 2 відмовні ухвали, то у 2010-му — 4 конституційні звернення. За одним з них було відкрито конституційне провадження і прийнято проаналізоване раніше рішення від 27.01.2010, за трьома іншими — відмовні ухвали.
Особливий інтерес викликає ухвала від 20.07.2010. В.Заїченко чи не вперше в історії КС порушив питання про відкриття нового провадження за його зверненням щодо офіційного тлумачення положення п.18 ч.1 ст.293 ЦПК у взаємозв’язку з ст.129 Конституції, хоча вже було прийнято згадуване рішення від 27.01.2010. Йшлося про те, що положення про можливість окремо від рішення суду оскаржувати в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції стосовно видачі дубліката виконавчого листа передбачає таке право у випадку не тільки видачі, а й відмови у видачі такого листа.
Вимога В.Заїченка відкрити нове провадження була пов’язана з тим, що залишалася чинною постанова Пленуму ВС від 24.10.2008, п.4 якої дозволялось оскарження тільки ухвали щодо видачі дубліката виконавчого листа, а не й відмови в цьому. Те саме стосувалось і ухвали про забезпечення позову (п.2 ст.293 ЦПК), але не про відмову в такому забезпеченні, ухвали про визнання мирової угоди (п.8 ст.293 ЦПК), а не про відмову в такому визнанні тощо. Суб’єкт права на конституційне звернення вважав такі положення постанови Пленуму ВС неконституційними, а її наявність — новою обставиною, тобто передбаченою ст.68 закону «Про Конституційний Суд України» підставою для відкриття нового провадження.
За ініціативою громадянина ВС отримує доручення
КС у відмовній ухвалі від 20.07.2010 роз’яснив громадянину, що під час розгляду справи єдиному органові конституційної юрисдикції в Україні було відомо про існування постанови Пленуму ВС від 24.10.2008, а тому твердження про неї як про підставу для відкриття нового провадження є помилковими. Водночас було звернено увагу заявника на те, що КС не наді¬лений повноваженнями визнавати неконституційними акти судової влади.
Втім, відмова у відкритті нового провадження у справі була сформульована без посилання на відповідні підстави. Важливість нового звернення людини до КС полягала в тому, що останній був змушений, мабуть, уперше у своїй історії визнати відповідні роз’яснення Пленуму ВС від 24.10.2008 такими, що не узгоджуються з офіційним тлумаченням єдиного органу конституційної юрисдикції, і рекомендувати Верховному Суду привести цю постанову у відповідність з рішенням КС від 27.01.2010.
У листопаді 2010 р. КС одна за одною прийняв ще дві відмовні ухвали за зверненнями В.Заїченка. У першому з них найактивнішому дописувачу, з одного боку, не вдалося переконати цей орган у неоднозначності застосування судами загальної юрисдикції положень ч.1 ст.62 та ст.124 Конституції стосовно «обов’язковості судових рішень для самих судів, які таке рішення ухвалили». З другого боку, громадянин вимагав офіційного тлумачення положень п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, що явно виходило за межі повноважень Суду. Невдалим виявилось і обгрунтування В.Заїченком необхідності роз’яснення положень п.8 ч.3 ст.129 Основного Закону.
Ухвали, стосовно яких можливі дискусії
Що ж стосується відмовних ухвал КС,винесених у другій половині 2010 р. за конституційними поданнями, то особливий інтерес або певні сумніви ви¬кликають деякі з них. 14.09.2010 Суд прийняв ухвалу «Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відпо¬відності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про Вищу раду юстиції» та Кодексу адміністративного судочинства України». Вже сама назва ухвали суперечить її змісту, оскільки в частині, що стосується закону «Про Вищу раду юстиції», а саме — неконституційності окремих положень стст.25, 27, 32 цього акта, таке провадження було відкрито, а відмова стосується виключно стст.18, 19, 1711 КАС, що втратили чинність уже після направлення народними депутатами названого подання.
Таку ж неточність допущено і 13.10.2010 у відмовній ухвалі у справі за поданням ВС щодо конституційності окремих положень стст.18, 19, 117, 1711 КАС, стст.24, 25, 32, 42, 46 закону про ВРЮ, двох приписів закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження. Як і у вищенаведеному випадку, провадження у справі стосовно неконституційності окремих положень ст.117 КАС, стст.24, 25, 32, 46 закону про ВРЮ, пп.4 п.3 розд.І другого з названих актів було відкрито, тобто власне ухвала про відмову поширювалася тільки на окремі положення стст.18, 19, 1711 КАС, стст.32, 42 закону про ВРЮ та п.3 розд.ІІ вже згадуваного закону від 13.05.2010. Питання про неконституційність останнього взагалі випало з резолютивної частини ухвали.
Знову на порядку денному — суперечливе розуміння і застосування КС ч.2 ст.19 Конституції
Протягом трьох тижнів жовтня 2010 р. Суд тричі відмовляв у відкритті конституційного провадження у справах за поданнями Верховної ради АРК. Принаймні дві з таких ухвал не можуть не викликати певних дискусій.
Перша з них, прийнята 12.10.2010, передбачає відмову у відкритті провадження у справі про конституційність указу колишнього глави держави про присвоєння Р.Шухевичу звання «Герой України». Як і при аналізі аналогічної ухвали від 6.04.2010 (з приводу присвоєння такого ж звання С.Бандері), не будемо звинувачувати Суд в ухиленні від вирішення «незручного» питання. Скажемо лише, що, як і обидва укази, обидві відмовні ухвали виявилися майже тотожними. Поява ухвали від 12.10.2010 тільки загострила поставлену вище проблему при дослідженні ухвали від 6.04.2010.
Йдеться, зокрема, про суперечливе розуміння і застосування КС положення ч.2 ст.19 Конституції та про відповідь теоретиків-правознавців на питання, чи може бути неконституційний акт законним, а незаконний — конституційним. Обидва укази вочевидь незаконні, а тому і не відповідають вимогам ч.2 ст.19 акта найвищої юридичної сили, тобто можуть і мають бути визнані неконституційними, оскільки Президент як посадова особа при їх виданні діяв не на підставі, а всупереч законам України. Отже, в обох випадках правове обгрунтування неконституційності указів було очевидним, що зобов’язувало КС відкривати відповідні провадження та ви¬рішувати поставлені питання по суті.
Колишні хиби тягнуть за собою нові помилки
У не зовсім «зручному» становищі опинився Суд і після отримання конституційного подання Верховної ради АРК щодо офіційного тлумачення положення «іноземні фільми перед розповсюдженням в Україні… також можуть бути дубльовані або озвучені чи субтитровані мовами національних меншин», яке міститься в ч.2 ст.14 закону «Про кінематографію». Відкриття провадження в цій справі змусило б КС спростувати ним же сформульовані позиції в, мабуть, найневдалішому з рішень, прийнятих Судом у новому складі. Йдеться про вже докладно проаналізоване раніше офіційне тлумачення від 20.12.2007, в якому КС, проігнорувавши системний підхід, під шаленим політичним тиском ззовні, в умовах панування антиюридизму інтерпретував положення тієї ж ч.2 ст.14 закону «Про кінематографію» «іноземні фільми перед розповсюдженням в Україні в обов’язковому порядку повинні бути дубльовані або озвучені чи субтитровані державною мовою» буквально, штучно відірвавши від цієї «напівнорми» її іншу половину, сформульовану законодавцем через кому в другій половині одного й того ж речення: «…вони також можуть бути дубльовані або озвучені чи субтитровані мовами національних меншин».
Навмисна чи випадкова помилка зробила офіційне тлумачення від 20.12.2007 юридично нікчемним, оскільки «незаймана» судом інша частина норми спростовувала надану ним офі¬ційну інтерпретацію першої частини останньої.
Результатом такого ляпсусу стало те, що малозначне з юридичного погляду рішення протягом наступних майже 3 років призвело до чи не повного хаосу в його застосуванні, як і в застосуванні самої ч.2 ст.14 не вибірково, а сповна міністерствами, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, юридичними особами. Рішення використовувалося виключно як політичне та ідеологічне знамено в боротьбі з російською, іншими мовами національних меншин, порушувало права та свободи людини, вносило розбрат як у зовнішні, так і у внутрішні міжнаціональні відносини тощо.
Все це було добротно аргументовано в конституційному поданні Верховної ради АРК, яке повністю відповідало вимогам стст.39, 43 закону «Про Конституційний Суд України». Тому ухвала КС від 26.10.2010 не може вважатися такою, що збагачує карнавку історії вітчизняної конституційної юрисдикції.
Чи є різниця між зверненням і поданням?
Сповненою юридичних прикрощів виявилась і ухвала Суду від 9.12.2010 про відмову у відкритті провадження за конституційним зверненням (?) Львівської обласної ради щодо офіційного тлумачення окремих положень ст.16 закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Якщо львів’яни вирішили назвати своє подання зверненням і КС із цим погодився, то такий підхід до справи принаймні може викликати тільки подив стосовно розуміння єдиним органом конституційної юрисдикції змісту ст.43 закону про КС, оскільки поняття «юридична особа» аж ніяк не є тотожним поняттю «органи місцевого самоврядування», яке вживається в ст.41 цього ж акта. Адже в такому разі і Президент, і ВС, і Кабінет Міністрів, і ВР АРК, й інші органи державної влади та місцевого самоврядування отримають можливість як юридичні особи вносити до Суду з приводу офіційного тлумачення головного документа країни та законів конституційні звернення, вимоги до яких значно простіші, ніж до конституційних подань.
Рік у порівняльних цифрах
Таке розуміння Судом тер¬міна «юридичні особи» є незаконним і, мабуть, виключається. Залишається припускати, що 13 суддів КС, які брали участь у розгляді питання, зробили грубу помилку, яка призвела до фактичної юридичної нікчемності ухвали, оскільки її зміст вибудовувався на фундаменті норм, які не підлягали застосуванню. Йдеться про п.4 ч.2 ст.42 та ст.94 закону про КС замість стст.39 і 93. Такі прикрощі для актів єдиного органу конституційної юрисдикції, звичайно, «працюють» не на його авторитет.
Отже, протягом 2010 р. до Суду надійшло 42 конституційні подання, тобто у 2,5 раза менше, ніж за попередній рік, і найменше (за винятком 2006 р., коли діяльність єдиного органу конституційної юрисдикції було штучно заблоковано), ніж за будь-який рік його історії. Вдесятеро убавилася кількість звернень до КС від Президента порівняно з 2007 і 2008 рр. і в 15 разів — порівняно з 2009-им. Кількість конституційних подань Верховної Ради (2), народних депутатів (18), Верховного Су-ду (4), органів державної влади і місцевого самоврядування (10) залишилася (з невеличкими відхиленнями) на рівні 2009 р., а Верховної ради АРК — зросла вчетверо (4 проти 1). Жодного конституційного подання не наді¬йшло від Кабінету Міністрів та уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
Що ж стосується конституційних звернень, то тут спостерігалась зворотна тенденція. Кількість клопотань від громадян зросла на чверть (421 проти 306 у 2009 р.), а від юридичних осіб — досягло 71 (у 2009-му було 55).
Деякі результати рішень і висновків Суду
За конституційними поданнямим у 2010 р. КС прийняв 16 рішень (у 2009-му — 34) та ухвалив 3 висновки (у 2009-му — жодного). У рішеннях визнано такими, що відповідають Конституції:
- 8 приписів трьох законів;
- 1 положення КпАП та
- 5 норм двох постанов Уряду.
Неконституційними проголошені:
- один закон у цілому (№2222);
- 30 приписів восьми законів;
- 2 норми двох кодексів;
- 3 словосполучення двох законів;
- 2 постанови парламенту (одна — в цілому, ще одна — у частині);
- 24 положення чотирьох постанов та
- 1 розпорядження Кабінету Міністрів.
Припинено конституційне провадження у справах за 11 положеннями двох законів та однією постановою Уряду.
У цих же рішеннях КС інтерпретував:
- ч.6 ст.83;
- 3 терміни, що вживаються в стст.125, 129, ч.1 ст.130 та ст.143 Конституції;
- 4 приписи Земельного ко¬дексу;
-1 положення Кодексу адміністративного судочинства та
- ч.4 ст.59 Регламенту Верховної Ради.
Народними депутатами було запропоновано 14 змін та 12 доповнень до головного документа країни. Суд у трьох висновках визнав такими, що відповідають вимогам стст.157 і 158 Основного Закону, 9 змін та 9 доповнень. Червоне світло, відповідно, загорілося на шляху інших 5 змін та 3 доповнень.
За конституційними зверненнями у 2010 р. КС прийняв 7 рішень, що більш ніж утричі перевищує кількість таких актів (2) у попередньому році. Звернемо увагу на те, що 5 із цих рішень ухвалено за конститу¬ційними зверненнями громадян. Якщо за 4 попередні роки функціонування Суду за клопотаннями останніх було прийнято тільки 3 рішення, то подібну тенденцію можна тільки вітати.
За зверненнями громадян було протлумачено 3 положення ЦПК у взаємозв’язку з ст.129 Конституції, одне положення закону «Про приватизацію державного житлового фонду», а дві статті КпАП (одна цілком, друга — в частині) навіть ви¬знані неконституційними. Ще три норми ЦК та двох законів роз’яснені Судом за конституційними зверненнями юридичних осіб.
Проблема юридичної якості клопотань
Стосовно ухвал КС про припинення конституційного провадження слід сказати таке: в цій сфері діяльності у 2010 р., особливо в його другій половині, стала помітною ще одна позитивна тенденція. Йдеться про явне зменшення таких припинень:
- 2008 р. — 35;
- 2009 р. — 21;
- перша половина 2010 р. — 17;
- друга половина 2010 р. — тільки 5.
Дещо зросла кількість від¬мовних ухвал: 58 проти 42 у 2009-му, 35 у 2008-му, 47 у 2007-му. Це означає, що проб¬лема юридичної якості конституційних подань і звернень залишалася досить гострою. У 36 випадках було відмовлено у від¬критті провадження на підставі п.2 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України», у 12 — п.3, у 7 — сукупності цих двох пунктів, у 3 випадках — сукупності пп.1, 2, 3 ст.45 названого закону.
Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!