Місцева влада не перевищує повноважень, скасовуючи власні рішення
У Вищому адміністративному суді провели аналіз своїхрішень, які були скасовані Верховним Судом. Зроблено висновки щодо застосування окремих норм матеріального права під час розгляду адміністративних справ.
Зокрема, було проаналізовано справи щодо рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих із перевищенням повноважень. Також було розглянуто практику розгляду справ про приватизацію та виділення землі.
Акти оскарження
Як зазначається в інформаційному листі ВАС, відповідно до п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства компетенція адміністративних судів поширюється на спори із суб’¬єктом владних повноважень щодо оскарження нормативно-правових актів. Однак під час розв’язання таких спорів виникають складнощі при визначенні правової природи оскаржуваного акта.
На це вказує ВС (постанова від 1.12.2009) у справі за позовом ТОВ «Б.» до Кабміну, треті особи — Міністерство транспорту та зв’язку і Державна адмі¬ністрація залізничного транспорту «Укрзалізниця», про визнання частково незаконною урядової постанови від 31.03.2003 №415. ВС не погодився з ви¬сновками судів щодо порушення спірною постановою охоронюваних законом прав та свобод позивача та зазначив, що, вирішуючи спір, суд зобов’язаний був за критеріями юридичної природи цього акта управ¬ління визначитися стосовно належності його до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії та навести у своєму рішенні відповідні доводи.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти — це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, котрі встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Другу групу актів, за критерієм юридичної природи, становлять індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка вирізняє інди¬відуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’¬єктами адміністративного права, котрі видають такі акти; розв’язання з їх допомогою конкретних, зокрема індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата — конкретної особи чи осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
З’ясування цієї обставини має суттєве значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.
Пошук проблеми
Крім того, при вирішенні справи судами не з’ясовано, які конкретно права та охоронювані законом інтереси позивача порушені спірною постановою. У судовій практиці є випадки, коли судами правильно встановлюється правова природа оскаржуваного акта, але допускаються помилки при визначенні суб’єктів оскарження.
Наприклад, у справі за позовом народних депутатів К., М., Д., Б. до Президента, третя особа — гр. Д., про визнання незаконним указу Президента від 19.10.2007 №985/2007 «Про призначення Т.Дурдинця за¬ступником Голови Служби безпеки — начальником Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю» Верховний Суд зауважив, що суди всіх інстанцій правильно визначили, що предметом оскарження у справі є указ Президента з кадрового питання, тобто акт індивідуальної дії, чинність якого поширюється лише на осіб, яких він стосується. При цьому не врахували, що народні депутати не наділені владними управлінськими функ¬ціями, а тому не можуть бути суб’єктами звернення з позовом з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління.
Отже, із зазначеним позовом звернулися не ті особи, яким належить право вимоги. Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
Зазначене стало підставою для скасування судових рішень у справі та постановлення нового — про відмову в задоволенні позову.
Місцеве перевищення
В інформаційному листі ВАС ідеться і про справи щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування. Зокрема, тих, в яких ідеться про перевищення повноважень.
Прикладом перевищення міською радою своїх повноважень є рішення про надання підприємствам, що належать до комунальної власності, додаткових пільг відносно оподаткування податком на прибуток.
Верховний Суд постановою від 17.03.2009, задовольняючи скаргу Спеціалізованої державної податкової інспекції по роботі з великими платниками податків у м.Луганську і скасовуючи рішення судів усіх інстанцій, звернув увагу на таке.
Частиною 2 ст.1 закону «Про систему оподаткування» передбачено, що міські ради можуть установлювати додаткові пільги щодо оподаткування у межах сум, котрі надходять до підвідомчого їм бюджету.
Пунктами 28 та 29 ст.26 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено ви¬ключну компетенцію міських рад щодо прийняття рішень про надання пільг за місцевими податками і зборами, встановлення для підприємств комунальної власності відповідних територіальних громад розміру частки прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бю¬джету.
Однак надання органам місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження часткою прибутку окремих підприємств, яка зараховується до місцевого бюджету, не дає їм права встановлювати пільги з податку на прибуток, приймати рішення стосовно цього податку, що мають зараховуватись до бю¬джетів.
Частиною 3 ст.1 закону «Про систему оподаткування» передбачено, що ставки, механізм справляння податків і зборів (обов’язкових платежів) та пільг щодо оподаткування не можуть встановлюватись або змінюватись іншими законами, крім законів про оподаткування.
Одночасно стст.14, 15 цього закону визначено загальнодержавні податки та збори, а також місцеві податки та збори. Податок на прибуток підприємств належить до перших із перерахованих.
Статтею 15 закону «Про оподаткування прибутку під¬приємств» визначено, що ставки податку на прибуток, пільги щодо податку, об’єкт оподаткування, порядок обчислення оподатковуваного прибутку, строки і порядок сплати та зарахування податку до бю¬джетів можуть встановлюватися та змінюватися лише шляхом внесення змін до цього закону. Вказані положення узгоджуються із загальними принципами, викладеними в ч.3 ст.1 закону «Про систему оподаткування», зміст якої було викладено вище.
Відповідно до п.15 ч.1 ст.69 Бюджетного кодексу податок на прибуток підприємств комунальної власності належить до місцевих бюджетів, що не враховується при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
Без права знижки
Установивши додаткове джерело надходження коштів до місцевих бюджетів, Верховна Рада не наділяла органи місцевого самоврядування повноваженнями надавати пільги з податку на прибуток. Ці кошти не віднесено до міжбюджетних трансфертів, до механізму вирівнювання бюджету, а тому на них не поширюються місцеві програми, які передбачали б звільнення підприємств від сплати загальнодержавних податків.
Установивши пільгу такого роду, орган місцевого самоврядування порушив норми прямої дії Конституції, законів та перевищив свої повноваження. Кошти в рахунок сплати податку на прибуток мали зараховуватися до місцевого бюджету, та в разі відсутності у них потреби орган місцевого самоврядування, розпорядник цього бюджету, мав їх скерувати до державного бюджету.
Таким чином, закони «Про систему оподаткування», «Про оподаткування прибутку під¬приємств» та закони про державний бюджет на певний пері¬од, «Про місцеве самоврядування в Україні» регулюють різні аспекти податкових відносин. Віднесення податку на прибуток в окремий період до джерел поповнення місцевого бюджету не породжує в його розпорядника права звільнення від сплати цього податку, оскільки такий податок є загальнодержавним. А отже, рішення міських рад із цього предмету належать до таких, що прийняті з перевищенням владних повноважень.
Водночас ВАС відзначає помилковість висновків судів, які вважають, що органи місцевого самоврядування перевищують свої владні повноваження, скасовуючи власні рішення, для яких передбачено судовий порядок визнання незаконними.
Наприклад, у справі за позовом ТОВ «О.» до міськради ВС звертає увагу, що судовий порядок визнання незаконними актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України (п.10 ст.59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні») не виключає компетенцію такого органу на скасування свого рішення з підстав та в порядку, визначених законом.
Скасування органом місцевого самоврядування свого попереднього рішення в договірних відносинах із суб’єктами господарювання не звільняє його від обов’язку в подальшому діяти відповідно до вимог закону, звернувшись до суду з відповідним позовом у разі відсутності згоди обох сторін договору на його розірвання. У зв’язку з цим висновок судів попередніх інстанцій про те, що «пропозиція міськради (як сторони в договорі оренди) про розірвання договору є тотожною самому його розірванню», є неправильним та суперечить вимогам ст.654 Цивільного кодексу щодо форм зміни або розірвання договору.
Таким чином, розглядаючи справи зазначеної категорії, суди повинні з’ясовувати, чи діяли органи місцевого самоврядування, приймаючи владні рішення, в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений законом.
Приватизаційні суперечки
Розглядаючи справи щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про перелік об’єктів комунальної власності територіальної громади міста, які не підлягають приватизації через важливе їх соціально-економічне значення, суди, серед іншого, повинні з’ясовувати, до якої форми власності (комунальної чи державної) належить спірне майно.
Не встановивши, який воно має статус, неможливо відпо¬вісти на питання, чи діяла місцева рада, приймаючи рішення про відмову в приватизації майна, в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений законом.
Так, до виключної компетенції відповідної ради згідно з п.30 ст.26 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» належить прийняття рішень щодо відчуження комунального майна, затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають останній, визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності.
Згідно з ст.16 цього закону матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (зокрема валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, ра¬йонів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Аналізуючи положення за¬значеного закону, ВС (постанова від 20.01.2009) дійшов ви¬сновку, що місцева рада, зважаючи на доцільність та інтереси територіальної громади, може віднести до об’єктів, що не підлягають приватизації, будь-яке майно, котре перебуває у комунальній власності.
У зв’язку з викладеним посилання судів попередніх інстанцій на те, що згідно з ч.3 ст.2 закону «Про приватизацію невеликих державних під¬приємств (малу приватизацію)» не можуть бути об’єктами малої приватизації лише будівлі (споруди, приміщення) або їх окремі частини, які становлять національну, культурну та історичну цінність і перебувають під охороною держави, ВС визнав помилковим, оскільки законодавець передбачає, що споруди в усіх випадках не можуть бути приватизованими.
Водночас ВС зазначає, що прийняття рішення щодо зобов’язання міської ради включити спірну будівлю до об’єктів, що підлягають приватизації, та передати його на приватизацію є перевищенням повноважень суду і фактична підміна місцевої ради, до компетенції якої, власне, належить вирішення цього питання.
Земельний спір
Особливої уваги потребують справи, в яких оскаржуються рішення суб’єктів владних пов¬новажень щодо права користування земельною ділянкою.
Правила користування земельною ділянкою визначені у гл.15 Земельного кодексу. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності, згідно з ч.2 ст.92 зазначеного кодексу, набувають:
а) підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності;
б) громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об’єднання), установи та організації;
в) релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано в установленому законом порядку, виключно для будівництва та обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їхньої діяльності.
Укладення договору оренди землі державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування — орендодавця, прийнятого в порядку, передбаченому ЗК, або за результатами аукці¬ону. Укладення договору оренди ділянки може бути здійснено на підставі цивільно-правового договору або в порядку спадкування (чч.2, 3 ст.16 закону «Про оренду землі»).
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення ділянок у разі:
- зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону;
- надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розроблення до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабміну, Ради міністрів АР Крим, місцевої держадміністрації.
Відповідний орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відпо¬відно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і тех¬ніко-економічних обгрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіаль¬них утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, за¬тверджених у встановленому законом порядку.
Найголовніше — статус
Розглядаючи справи вказаної категорії, важливо правильно визначити правовий статус земельної ділянки, оскільки від цього залежить правильність вибору норм матеріального права, що підлягають застосуванню.
Наприклад, у справі про скасування рішення Жидачівської районної державної адміністрації щодо припинення права користування земельною ділянкою ВС у постанові від 3.06.2009 зазначив, що судами неправильно визначено правовий статус земельної ділянки — ви¬знано її об’єктом права приватної власності, внаслідок чого зроблено помилковий висновок, що порядок припинення права користування, встановлений ст.144 ЗК, до спірної ділянки не може застосовуватися.
Відносячи земельну ділянку до об’єктів права приватної власності, суд не врахував, що на момент виділення ділянки позивачу в довічне успадковуване володіння у 1991 році ЗК Україн¬ської РСР не передбачав інституту права приватної власності на землю.
Право приватної власності громадян на землю встановлено лише з набранням чинності змін і доповнень, унесених законом «Про внесення змін і доповнень до Земельного кодексу Української РСР». Відповідно до ст.22 ЗК 1990 року (від 13.03.92) право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право.
Суд не врахував також, що нормами ЗК окремо врегульовані підстави припинення права власності та права користування земельними ділянками і порядок припинення таких прав.
Згідно зі ст.141 ЗК підставами припинення права користування земельною ділянкою є, зокрема, використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. Ст.144 ЗК встановлено порядок припинення права користування земельними ділянками, які використовуються з порушенням земельного законодавства.
Отже, враховуючи вищеви¬кладене, рішення суб’єкта владних повноважень щодо припинення права користування позивачем зазначеною ділянкою прийнято з дотриманням норм матеріального права, оскільки остання використовувалась не за цільовим призначенням.
Розглядаючи справи щодо надання земельних ділянок в оренду, суди також повинні перевіряти, чи мав суб’єкт владних повноважень законні підстави для включення ділянок до переліку тих, які призначені для надання в оренду через конкурс.
Так, Верховний Суд (постанова від 22.09.2009) підтримав позицію ВАС, зазначивши, що оскільки на момент звернення ТОВ «Б.» (позивача) з клопотаннями до Броварської міськради (відповідача) відносно надання в оренду спірних земельних ділянок інших пропозицій від інших суб’єктів господарювання щодо оренди спірних ділянок до відповідача не надходило, то у відповідача не було законних підстав для їх включення до переліку ділянок, призначених для надання в оренду через конкурс.
Господарські плани
Розглядаючи справи про зміну цільового призначення розташованих єдиним масивом земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, суди повинні враховувати таке.
Відповідно до ч.4 ст.22 ЗК землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам.
Разом з тим згідно з ч.4 ст.82 ЗК іноземні юридичні особи можуть отримати право власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення у випадку її спадкування. Але, набувши земельну ділянку у власність шляхом спадкування, такі особи зобов’я¬зані протягом одного року з моменту набуття права власності на земельну ділянку здійснити її відчуження іншій фізичній чи юридичній особі, яка згідно із законодавством має право володіти земельною ділянкою сільськогосподарського призначення на праві власності.
Що стосується юридичних осіб, які мають право на отримання земельних ділянок сільськогосподарського призначення у приватну власність, то ЗК (ч.1 ст.82) відносить до них лише ті, які засновані громадянами та юридичними особами.
Що ж до можливості отримання та використання юридичною особою земель особистого селянського господарства, то відповідно до ч.3 ст.22 ЗК ділянки для ведення особистого селянського господарства можуть передаватись у власність лише громадянам. Несільськогосподарські підприємства, установи та організації можуть набувати у власність або оренду землі сільськогосподарського призначення для ведення підсобного сільського господарства.
Частиною 3 ст.33 ЗК встановлено, що використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону. Статтею 1 закону «Про особисте селянське господарство» визначено, що «особисте селянське господарство — це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму».
Таким чином, ведення особистого селянського господарства має на меті виробництво сільськогосподарської продукції для задоволення потреб громадянина — власника земельної ділянки та осіб, які перебувають з ним у сімейних чи родинних відносинах, у вирощуваній сільськогосподарській продукції, а також у реалізації надлишків такої продукції на ринку.
Законодавство не передбачає можливості передання ділянок сільгосппризначення юридичним особам у власність або в оренду для ведення особистого селянського господарства та визначає суб’єктом права на земельні ділянки лише громадян.
Відповідно до п.15 «Перехідних положень» ЗК не дозволяються купівля-продаж або іншим способом відчуження ділянок та зміна цільового призначення (використання) землі, яка перебуває у власності громадян та юридичних осіб, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, ділянок, виділених у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передання їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб.
Статтею 20 ЗК встановлено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про передання цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою чи приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
З огляду на вищенаведене суди повинні надавати правову оцінку оскаржуваним рішенням та перевіряти правомірність дій органу держвлади при прийнятті цього рішення відповідно до вимог чинного законодавства, а саме: з’ясовувати, чи були перевірені суб’єктом владних повноважень, який приймав рішення про зміну цільового призначення земель, у межах його компетенції правова природа правовстановлюючих документів, договорів купівлі-продажу земельних часток (паїв) та їх відповідність земельному законодавству.
Ураховуючи вимоги ч.1 ст.138 КАС, для встановлення обставин, якими обгрунтовуються позовні вимоги, судам слід з’ясовувати, до якої категорії за основним цільовим призначенням належать спірні ділянки, а також питання їх належності до сільгоспугідь.
Нез’ясування вищеперелічених обставин призводить до неправильного застосування судами норм матеріального права і скасування ВС рішень судів нижчих інстанцій.
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!