Чим небезпечні незаконні перевірки Держаудитслужби — рішення РСУ

Проведення Держаудитслужбою перевірок фінансово-господарської діяльності апеляційних, місцевих судів містить ризики для незалежності судової гілки влади та тиску на суди і суддів.

На цьому наголосила Рада суддів у своєму рішенні від 01.08.2024 №24 щодо проведення в судах перевірок органами Державної аудиторської служби, інформує «Закон і Бізнес».

Також РСУ звернула увагу Держаудитслужби на «необхідність недопущення вчинення дій, які можуть поставити під сумнів незалежність суддів, зокрема, утриматися від проведення перевірок фінансово-господарської діяльності судів».

Адже відповідний наказ щодо перевірок судів з’явився саме після того, як у КК була встановлена кримінальна відповідальність за невиконання законних вимог, зокрема, органу державного фінансового контролю. Тож у разі відмови у допуску працівників Держаудитслужби до перевірки щодо голів судів тепер можуть відкриватися кримінальні провадження для тиску на них.

Крім того, РСУ закликала Кабмін відреагувати на ризики впливу на судову гілку влади та необхідність нормативно-правового врегулювання повноважень Рахункової палати, Державної аудиторської служби з урахуванням конституційних принципів незалежності судів та суддів.

Рада суддів України

РІШЕННЯ

01 серпня 2024 року            м. Київ             №24

Щодо проведення в судах перевірок органами Державної аудиторської служби України

До Ради суддів України надходять численні звернення судів України щодо проведення в судах перевірок фінансово-господарської діяльності органами Державної аудиторської служби України.

Звернення обґрунтовані тим, що п.6.1 наказу Державної аудиторської служби від 24.05.2024 №108 із змінами, внесеними наказом Держаудитслужби від 07.06.2024 №116 передбачено проведення ревізії за період з 01.01.2022 до 31.07.2024 окремих питань фінансово-господарської діяльності апеляційних судів (апеляційних загальних судів, апеляційних господарських судів, апеляційних адміністративних судів) місцевих судів (окружних господарських судів, окружних адміністративних судів) та інших, які утримуються коштом бюджетної програми KПKBK 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів i установ системи правосуддя».

Розглянувши цей наказ, Рада суддів констатує, що рішенням РСУ від 09.06.2016 №44 вже визначалося, що проведення відповідних ревізій/перевірок органами державної фінансової інспекції України загрожує незалежності судів та суддів.

З часу ухвалення зазначеного рішення РСУ невідомо про випадки здійснення державного фінансового контролю, який забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю щодо судів.

Крім того, відповідно до постанови Верховного Суду від 30.01.2020 у справі №804/902/16 за адміністративним позовом Дніпропетровського апеляційного господарського суду до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, в якій судами визнано протиправними дії ДФІ в Дніпропетровській області щодо проведення з 02.11.2015 до 14.12.2015 перевірки фінансово-господарської діяльності Дніпропетровського апеляційного господарського суду за період з 01.07.2012 до 31.10.2015, Верховний Суд дійшов висновків, що правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються нормами Конституції, закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII, законом «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 №2453-VI, Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого указом Президента від 23.04.2011 №499/2011, та Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою КМУ від 20.04.2006 №550.

Статтею 2 закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі — підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Як зазначив Верховний Суд зі змісту зазначеного положення закону №2939-ХІІ вбачається, що в останньому закріплено вичерпний перелік підконтрольних контрольно-ревізійній службі установ. Серед вказаного переліку судові органи відсутні.

Відтак, ВС вважав правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена Державна судова адміністрація України.

Враховуючи зазначене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що перевірка фінансово-господарської діяльності органів судової влади регіональними органами ДФІ не передбачена ні вищезазначеним законом, ні іншими нормативно-правовими актами. Згідно з діючим законодавством, перевірки фінансово-господарської діяльності в господарських судах апеляційної інстанції здійснюються ДСАУ, через яку фінансуються органи судової влади, а також органами Рахункової палати.

Відповідно до указу Президента від 09.12.2010 № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» Головне контрольно-ревізійне управління України реорганізовано у Державну фінансову інспекцію України, а 28.10.2015 на базі ДФІ постановою Уряду створена Державна аудиторська служба України.

Незважаючи на те, що до закону №2939-ХІІ у подальшому вносилися зміни, перелік підконтрольних контрольно-ревізійній службі (Держаудитслужбі) установ змін не зазнав.

Відтак незрозумілим є те, на якій правовій підставі до переліку суб'єктів щодо яких передбачено проведення ревізії за період з 01.01.2022 по 31.07.2024 окремих питань фінансово-господарської діяльності включено апеляційні суди, місцеві суди та інші, які утримуються коштом бюджетної програми KПKBK 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів i установ системи правосуддя».

Крім того, у ІІІ кварталі 2023 року РП відповідно до ст.98 Конституції, стст.26 та 110 Бюджетного кодексу від 08.07.2010 №2456-VI, стст.4, 7 закону «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 №576-VIII, Плану роботи Рахункової палати на 2023 рік було проведено аудит ефективності використання бюджетних коштів на забезпечення виконання функції та завдань апеляційними господарськими судами за період 2020—2022 рр., I півріччя 2023 року.

Метою контрольного заходу було встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності i повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів, виділених на забезпечення виконання функцій та завдань апеляційними господарськими судами, законності, своєчасності i повноти прийняття управлінських рішень розпорядниками бюджетних коштів, стану внутрішнього контролю, підготовка відповідних рекомендацій з удосконалення.

Зокрема, предметом контрольного заходу були кошти державного бюджету, спрямовані ДСАУ за бюджетною програмою KПKBK 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими. апеляційними судами та функціонування органів i установ системи правосуддя» у 2020—2022 роках та I півріччі 2023 року (з огляду на економність, продуктивність та результативність їх використання).

Фінансовий аудит було проведено шляхом перевірки за період 2020—2022 роки та I півріччя 2023 року усіх планових, бухгалтерських, фінансових документів, бюджетної, фінансової та статистичної звітності, а також довідкової інформації, що прямо чи опосередковано характеризувала стан досягнення результативних показників, визначених паспортами бюджетної програми KПKBK 0501020 в частині виконання функцій та завдань апеляційними господарськими судами.

Рахунковою палатою було складено звіт, затверджений рішенням РП від 19.12.2023 №30-1.

Із звіту РП вбачається, що період, за який було проведено аудит, охоплюється періодом запланованої наказом ДАСУ від 24.05.2024 №108 (зі змінами) ревізії. Фактично предметом фінансового контролю обох суб’єктів державного фінансового контролю є однаковий період реалізації бюджетної програми KПKBK 0501020 відносно апеляційних господарських судів, що по суті є дублюванням функцій, яка призведе до зайвих бюджетних витрат як на проведення самої перевірки, так і до нераціонального використання робочого часу працівників ДАСУ i працівників апарату судів, що в свою чергу ускладнить організацію роботи судів зі здійснення правосуддя у військовий час.

Відповідно до ст.6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею124 Конституції визначено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.

Статтею 125 Конституції передбачено, що суд утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом, проект якого вносить до Верховної Ради Президент після консультацій з Вищою радою правосуддя.

Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України.

Відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди.

З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Статтею 130 Конституції визначено, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У державному бюджеті окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій ВРП.

За змістом стст.113, 115, 116 Конституції, закону «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Жодною нормою Конституції чи нормою закону «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів та органи виконавчої влади (в тому числі і Держаудитслужбу) не наділено повноваженнями здійснення будь-якого контролю за діяльністю органів судової влади.

Пунктом 1 ч.1 ст.20 закону «Про Кабінет Міністрів України» на останній покладено виключно обов'язок забезпечити фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених законом про державний бюджет, та створити належні умови для функціонування судів та діяльності суддів.

До контрольних функцій КМУ віднесено питання здійснення контролю за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади та забезпечення координації і контролю за діяльністю органів виконавчої влади щодо запобігання і протидії корупції.

Якщо Кабінет Міністрів не наділений жодними контрольними функціями щодо судової влади, то і Держаудитслужба, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю тим більше не може перебирати на себе такі функції.

В той же час ст.98 Конституції визначено, що контроль від імені Верховної Ради за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням здійснює Рахункова палата.

Пунктом 1 ч.1 ст.7 закону «Про Рахункову палату» визначено, що РП здійснює фінансовий аудит, аудит ефективності та аудит відповідності щодо проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Конституційного Суду, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, уповноваженого ВР з прав людини, Вищої ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету.

Порівнюючи ці норми з положеннями ст.148 закону «Про судоустрій і статус суддів», якою зокрема передбачено, що контроль за додержанням вимог цього закону щодо фінансування судів здійснюється у порядку, встановленому законом, слід дійти висновку, що виключно законом «Про Рахункову палату» передбачено здійснення контрольних функцій використання коштів державного бюджету щодо установ та органів системи правосуддя.

При цьому слід констатувати, що і положення закону «Про Рахункову палату» не відповідають у повній мірі вимогам правової визначеності, адже у ньому згадані далеко не всі органи та установи судової гілки влади, та, крім того, у згаданому переліку міститься назва «Верховний Суд України», який наразі здійснює свої повноваження як Верховний Суд.

З огляду на викладене, є потреба у внесенні змін до абз.3 п.1 ч.1 ст.7 закону «Про Рахункову палату» шляхом викладення його в такій редакції:

«проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, органів та установ судової влади (Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, місцевих та апеляційних судів, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України, Державної судової адміністрації та її територіальних управлінь), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету».

Крім того, на розгляді парламенту знаходиться проект закону «Про Рахункову палату» від 14.09.2023 №10044, під час розгляду якого слід також врахувати зазначені пропозиції.

Незважаючи на певні неузгодженості у правому регулюванні розмежування повноважень з питань фінансового контролю за використанням бюджетних коштів між Держаудитслужбою та Рахунковою палатою щодо судів як об’єктів контролю, вони не заважають дійти чітких та однозначних висновків про те, що органи виконавчої влади в жодному разі такими повноваженнями не наділені.

Більше того такі висновки узгоджуються із вже згаданою юридичною позицією ВС.

Особливо прикметним є те, що проведення ревізій ініційовано після внесення законом «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо усунення суперечностей у караності кримінальних правопорушень» від13.07.2023 №3233-IX змін до ст.351¹ КК, якими передбачено кримінальну відповідальність за невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю, Рахункової палати, члена РП, створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої інформації.

За таких обставин виконання судами рішення РСУ від 09.06.2016 №44, згідно з яким уважалась правильною практика судів про відмову у наданні інформації щодо здійснення перевірок та недопуск працівників органів Державної фінансової інспекції (Держаудитслужби) до проведення перевірок, може також призвести до тиску на суди шляхом внесення відомостей про вчинення суддями, які здійснюють адміністративні повноваження в суді, кримінальних правопорушень.

Заслухавши та обговоривши інформацію голови РСУ Моніча Б.С. щодо проведення в судах перевірок фінансово-господарської діяльності органами Держаудитслужби, відповідно до ч.8 ст.133 закону «Про судоустрій і статус суддів» та Положення про Раду суддів України, затвердженого позачерговим Х з’їздом суддів 16.09.2010 (зі змінами), Рада суддів

вирішила:

1. Вважати, що проведення Держаудитслужбою ревізій/ перевірок фінансово-господарської діяльності апеляційних судів (апеляційних загальних судів, апеляційних господарських судів, апеляційних адміністративних судів),  місцевих судів (місцевих загальних судів, господарських судів, окружних адміністративних судів) та інших, які утримуються коштом бюджетної програми KПKBK 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів i установ системи правосуддя» не ґрунтується на вимогах Конституції та законів України та, крім того, містить ризики для незалежності судової гілки влади та тиску на суди та суддів органами виконавчої влади.

2. Звернути увагу Держаудитслужби на необхідність недопущення вчинення дій, які можуть поставити під сумнів незалежність суддів, зокрема, утриматися від проведення перевірок фінансово-господарської діяльності судів.

Звернутися до Кабінету Міністрів та Держаудитслужби щодо негайного скасування в частині включення до переліку суб'єктів контролю апеляційних судів (апеляційних загальних судів, апеляційних господарських судів, апеляційних адміністративних судів), місцевих судів (місцевих загальних судів, господарських судів, окружних адміністративних судів) наказу Держаудитслужби від 24.05.2024 №108 та наказів, якими внесені зміни до нього від 07.06.2024 №116, від 14.06.2024 №120, від 21.06.2024 №129, від 10.07.2024 №167, від 18.07.2024 №174 та зупинення дій, вчинених на виконання наказу від 24.05.2024 №108.

Звернути увагу на необхідність недопущення вчинення в майбутньому дій, які можуть поставити під сумнів незалежність суддів, утриматися від проведення перевірок фінансово-господарської діяльності судів України.

3. Надіслати це рішення Верховній Раді (для доведення до відома народних депутатів), Кабінету Міністрів для реагування на ризики впливу на судову гілку влади та необхідного нормативно-правового врегулювання повноважень Рахункової палати, Державної аудиторської служби з урахуванням конституційних принципів незалежності судів та суддів, а саме:

внести зміни до абз.3 п.1 ч.1 ст.7 закону «Про Рахункову палату» шляхом викладення його в такій редакції:

«проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, органів та установ судової влади (Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, місцевих та апеляційних судів, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України, Державної судової адміністрації та її територіальних управлінь), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету».

Голова                                                   Б.Моніч

Закон і Бізнес