Таємна інформація — тільки за сукупністю

Заява про самовідвід члена ВККС у межах конкурсу до ВС не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією. Такий висновок зробив ВС в постанові №800/592/17, текст якої друкує «Закон і Бізнес».

Верховний Суд

Іменем України

Постанова

22 травня 2018 року                       м.Київ                                №800/592/17

Велика палата Верховного Суду у складі:

головуючого — судді-доповідача КНЯЗЄВА В.С.,
суддів: БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ГУДИМИ Д.А., ДАНІШЕВСЬКОЇ В.І., ЗОЛОТНІКОВА О.С., КІБЕНКО О.Р., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., ПРОКОПЕНКА О.Б., РОГАЧ Л.І., САПРИКІНОЇ І.В., СИТНІК О.М., ТКАЧУКА О.С., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г.,

розглянувши в судовому засіданні апеляційну скаргу Особи 3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29.01.2018 у справі за позовом Особи 3 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів про визнання бездіяльності незаконною та зобов’язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року Особа 3 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконною бездіяльність ВККС щодо ненадання публічної інформації на запит від 18.10.2017 (сканкопій заяв про самовідводи членів ВККС у межах конкурсу до ВС) та зобов’язати відповідача надати запитувану інформацію.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач не дотримався сукупності передбачених вимог, необхідних для обмеження доступу до інформації.

КАС у складі ВС рішенням від 29.01.2018 відмовив у задоволенні позову, оскільки дійшов висновку, що відповідач діяв на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією та законом «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VII.

На зазначене судове рішення Особа 3 подав апеляційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права і просить скасувати його рішення та ухвалити нове — про задоволення позову.

На обґрунтування своїх доводів позивач зазначив, що суд першої інстанції помилково визнав правомірними дії відповідача, який у відповіді вказав, що запитувана інформація належить до службової; не надав доказів присвоєння такій інформації грифу «Для службового користування»; не вмотивував відмови в наданні запитуваної інформації. Окрім того, на думку Особи 3, суд першої інстанції не врахував відсутності «трискладового тесту» для обмеження інформації, не взяв до уваги, що норми законодавства позиціонують публічність інформації щодо причин подання заяви про самовідвід, а також проігнорував, що обмеженню підлягає інформація, а не документ.

У відзиві на апеляційну скаргу ВККС заперечує проти задоволення апеляційної скарги Особи 3, оскільки вважає оскаржуване рішення законним і обґрунтованим, а вимоги позивача щодо скасування цього рішення — безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.

Велика палата ВС ухвалою від 3.03.2018 відкрила апеляційне провадження у справі за адміністративним позовом Особи 3 до ВККС про визнання бездіяльності незаконною та зобов’язання вчинити дії.

Ухвалою від 28.03.2018 ВП ВС призначила цю справу до розгляду в судовому засіданні.

У судовому засіданні 22.05.2018 позивач апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

Представник відповідача заперечив проти наведених в апеляційній скарзі вимог і в судовому засіданні зазначив, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи ВККС, заслухавши доводи позивача, представника відповідача, перевіривши матеріали справи, ВП ВС виходить з такого.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Згідно із ч.2 ст.19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Зі змісту преамбули закону №2939-VII вбачається, що він визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що перебуває у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка перебуває у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом (ст.1 закону №2939-VII).

Статтею 12 закону №2939-VI визначено, що суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:

1) запитувачі інформації — фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень;

2) розпорядники інформації — суб’єкти, визначені у ст.13 цього закону;

3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.13 закону №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього закону визнаються суб’єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, які здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання.

Згідно із законом «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII ВККС є органом, що виконує делеговані державою повноваження, а тому відповідно до п.3 ч.1 ст.13 закону №2939-VI є розпорядником інформації, пов’язаної з виконанням цих повноважень.

У п.6 ч.1 ст.14 закону №2939-VII визначено, що розпорядники інформації зобов’язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформаціта.

За змістом ч.1 ст.5 цього закону, доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за відповідними запитами.

Суд першої інстанції встановив, що ВККС рішенням від 7.11.2016 №145/зп-16 оголосила конкурс на зайняття 120 вакантних посад суддів касаційних судів у складі ВС.

27.07.2017 під час пленарного засідання ВККС затвердила рейтинг 320 кандидатів на посади суддів ВС за результатами кваліфікаційного оцінювання у межах конкурсу, оголошеного рішенням від 7.11.2016 №145/зп-16.

Відповідно до ст.100 закону №1402-VIII член ВККС не має права брати участь у розгляді питання та ухваленні рішення і підлягає відводу (самовідводу), якщо наявні дані про конфлікт інтересів або обставини, що викликають сумнів у його безсторонності. За наявності таких обставин член ВККС повинен заявити самовідвід. Із тих самих підстав відвід члену комісії можуть заявити особи, щодо яких або за поданням яких розглядається питання. Відвід має бути вмотивованим і поданим до початку розгляду питання у формі письмової заяви. Головуючий на засіданні зобов’язаний ознайомити із заявою про відвід члена комісії, якому заявлено відвід. Рішення про відвід (самовідвід) ухвалюється більшістю голосів членів ВККС, які беруть участь у засіданні. Голосування проводиться за відсутності члена комісії, щодо якого вирішується питання про відвід (самовідвід).

Особа 3 18.10.2017 звернувся до ВККС із запитом про надання сканкопій заяв про самовідводи, які подавали члени ВККС до цього колегіального органу в межах конкурсу до ВС.

У листі від 23.10.2017 №Х-5432/17 ВККС, посилаючись на положення ст.19 Конституції, ст.100 закону №1402-VIII, п.1 ч.1 ст.9 закону №2939-VI, зазначила, що до групи відомостей, які становлять службову інформацію, належить, зокрема, інформація, що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони безпосередньо пов’язані з діяльністю установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

ВККС указала, що заява члена цієї комісії про самовідвід не є публічною інформацією згідно із законом №2939-VII, відповідно до ч.2 ст.6 якого доступ до інформації, вказаної у заявах членів комісії про самовідводи, обмежується з метою захисту репутації та прав осіб, а також для запобігання розголошенню інформації, отриманої в результаті здійснення комісією своїх повноважень.

Застосування обмеження до запитуваної інформації ВККС обґрунтувала тим, що розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди не лише особистим інтересам членів комісії, які заявили самовідвід, а й репутації системи правосуддя в цілому (п.9 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у ВККС, затвердженого наказом голови ВККС від 5.04.2017 №24), а негативні наслідки від її оприлюднення значно перевищують суспільний інтерес в отриманні такої інформації.

Відмовляючи в задоволенні позову, КАС у складі ВС керувався тим, що інформація, що міститься у заявах членів ВККС про самовідводи, які подавалися ними в межах конкурсу до ВС, належить до службової інформації за такими ознаками: міститься у документах (заявах про самовідвід), пов’язана з процесом прийняття рішень та передує прийняттю рішень ВККС щодо цих заяв. Відповідно, доступ до такої інформації може бути обмежено на підставі ч.2 ст.6 закону №2939-VII.

ВП ВС не може погодитися з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно із ч.2 ст.1 закону №2939-VII публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом.

За змістом п.2 ч.1 ст.22 закону №2939-VII, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч.2 ст.6 цього закону.

Частиною 1 ст.6 закону №2939-VII визначено, що інформацією з обмеженим доступом є:

• конфіденційна інформація;

• таємна інформація;

• службова інформація.

У ч.2 цієї статті встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому таке обмеження можливе при дотриманні всіх указаних вимог. Відповідність одному із зазначених критеріїв не відносить інформацію до службової. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих у ч.2 ст.6 закону №2939-VII трьох вимог означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Відповідно до п.3 ч.4 ст.22 закону №2939-VI відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов’язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пп.1—3 ч.2 ст.6 цього закону.

За приписами ч.7 ст.6 закону №2939-VI, обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, то для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Запитувані позивачем сканкопії заяв про самовідводи членів ВККС у розумінні наведеної норми є документом (носієм інформації).

За змістом п.ч.1 ст.9 закону №2939-VI, до службової може належати така інформація, зокрема, що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з діяльністю установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених ч.1 ст.9 закону №2939-VI категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.

Так, у розумінні наведеної норми до службової може належати інформація, що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію. Водночас під останньою слід розуміти будь-який документ незалежно від його назви та реквізитів, який підготовлений будь-якою особою (службовцем) усередині суб’єкта владних повноважень та адресатом якого є інша особа чи структурний підрозділ цього суб’єкта владних повноважень.

За нормами ст.100 закону №1402-VIII, член ВККС зобов’язаний заявити самовідвід за наявності певних обставин шляхом подання письмової заяви, що є його самостійним рішенням. Заява про самовідвід члена ВККС у межах конкурсу до ВС не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією. Така заява за свєю природою не вважається доповідною запискою або рекомендацією.

На думку ВП ВС, обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні п.1 ч.1 ст.9 закону №2939-VI вона належить до службової та за умови застосування сукупності вимог пп.1—3 ч.2 ст.6 цього закону.

Надаючи відповідь Особі 3 на його запит від 18.10.2017, ВККС не дотрималася вимог наведених норм.

Отже, суд першої інстанції помилково визнав, що відповідач, обмежуючи доступ до запитуваної позивачем інформації відповідно до ч.2 ст.6 закону №2939-VII, діяв на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією та цим законом.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС підставами для скасування рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, ВП ВС дійшла висновку, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі ВС від 29.01.2018 підлягає скасуванню.

Ураховуючи наявність певних обмежень та винятків щодо доступу до інформації, позовні вимоги Особи 3 про надання запитуваної ним інформації підлягають частковому задоволенню, з урахуванням обмежень, установлених законом.

Керуючись стст.242, 243, 250, 266, 315, 317, 321, 322 КАС, ВП ВС

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Особи 3 задовольнити частково.

2. Рішення КАС у складі ВС від 29.01.2018 скасувати.

3. Ухвалити нове судове рішення, яким позов Особи 3 задовольнити частково: визнати неправомірною бездіяльність ВККС щодо ненадання публічної інформації за запитом Особи 3 від 18.10.2017; зобов’язати ВККС надати Особі 3 публічну інформацію за запитом від 18.10.2017 з урахуванням обмежень, установлених законом.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

У повному обсязі постанову складено 29.05.2018.