Не туди подалися

Чи можуть регіональні КДКА оскаржувати рішення ВКДКА через суд?

Наприкінці лютого 2018 р. Окружний адміністративний суд м.Києва виніс рішення в спорі між КДКА регіону та ВКДКА. Цим рішенням суд якщо й не перекреслив систему органів адвокатського самоврядування, то точно не додав авторитету інститутові адвокатури. Вища комісія подала апеляцію, і зважаючи на свіже рішення Великої палати Верховного Суду, вже можна оцінювати перспективи завершення цього процесу.

Хронологія подій

У квітні 2016 р. до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області надійшла ухвала судді щодо притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності. Майже через рік, у квітні 2017-го, дисциплінарна палата КДКА притягнула адвоката до дисциплінарної відповідальності та застосувала стягнення у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю на один рік. На підставі цього КДКА окремим рішенням зупинила адвокатську діяльність правника. Тим самим КДКА фактично двічі притягнули правника до дисциплінарної відповідальності, що є окремим предметом для ретельного аналізу. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, адвокат оскаржив їх до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

Наприкінці травня 2017 р. рішенням ВКДКА №V-020/2017 скарги задоволено: рішення ДП та КДКА скасовано, натомість ухвалено нове рішення, яким дисциплінарну справу стосовно адвоката закрито.

Не погоджуючись із рішенням ВКДКА, КДКА в особі її голови звернулася до Окружного адміністративного суду м.Києва з адміністративним позовом проти ВКДКА щодо визнання протиправним і скасування рішення останньої. У грудні 2017 р. суд відкрив провадження, а 19.01.2018 — задовольнив позов.

Утім, суд не лише не мав виносити таке рішення по суті справи, а й навіть не повинен був порушувати провадження. Адже, за законом, КДКА регіону не є позивачем! На користь цього твердження є принаймні 5 аргументів, які суд першої інстанції чомусь не взяв до уваги.

КДКА — не сторона провадження

Оскаржити рішення в дисциплінарній справі до суду має право тільки адвокат чи особа, котра ініціювала питання про його дисциплінарну відповідальність. Це норма ст.42 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 5.07.2012 №5076-VI.

Правовідносини, які стали підставою для прийняття відповідного оскаржуваного рішення ВКДКА, виникли безпосередньо між суддею, як первинним скаржником, та адвокатом. І рішення, що приймали органи адвокатського самоврядування, стосувалися саме їхніх прав, свобод чи інтересів.

Права КДКА не порушені

Звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених суб’єктивних прав особи в публічно-правових відносинах, що і є завданням адміністративного судочинства. Оскільки йдеться по захист суб’єктивних прав, а не про відновлення законності та правопорядку як таке, суд має встановити факт порушення прав саме позивача.

Адже відповідно до Кодексу адміністративного судочинства (як у чинній редакції, так і в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Із цього випливає, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб’єктом (носієм) порушених прав. Іншими словами, аби надати судовий захист, суд мав установити, що ця особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких просить, і це право, свобода чи інтерес були порушені відповідачем.

Водночас у дисциплінарному провадженні КДКА є органом, рішення якого переглядається. Жодних прав та інтересів КДКА порушено не було.

Відсутні повноваження, що мали би бути реалізовані

У КАС передбачено, що позивачем може бути і суб’єкт владних повноважень. Але подати позов до адміністративного суду він може тільки на виконання повноважень і виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Аналізуючи це положення КАС, пленум Вищого адміністративного суду в п.2 постанови «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства під час розгляду адміністративних справ» від 6.03.2008 №2 звернув увагу на те, що такими випадками є:

• тимчасова заборона (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;

• примусовий розпуск (ліквідація) об’єднання громадян;

• примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

• обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

• інші випадки, встановлені законом.

Однак можливість для КДКА регіону оскаржувати рішення ВКДКА, прийняте за результатом розгляду скарги, жодним законом не передбачена й, більше того, суперечить самій меті діяльності органів адвокатського самоврядування.

Підпорядкованість органів, забезпечення єдності практики

Метою діяльності ВКДКА є забезпечення адвокатського самоврядування відповідно до вимог закону в частині здійснення контролю та сприяння організації діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури регіонів при вирішенні питання кваліфікаційного відбору осіб, які виявили намір провадити адвокатську діяльність, та дисциплінарної відповідальності адвокатів.

Зважаючи на повноваження ВКДКА, закріплені в ст.52 закону №5076-VI, щодо ухвалення рішень за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, ВКДКА є, по суті, апеляційним органом, що діє в системі органів адвокатського самоврядування.

У цілому побудова правової системи як органів державної влади, так й інших органів, наділених владними повноваженнями щодо прийняття та оскарження чи перегляду рішень, передбачає обов’язковість рішень вищих органів та відсутність повноважень оскаржувати таке рішення тим органом, чиє рішення скасоване.

Абсурдність самого факту оскарження рішення ВКДКА в даному випадку цілком доречно проілюструвати аналогією з оскарженням суддею першої інстанції рішення апеляційного суду, що йому не сподобалося. А тут, крім іншого, вже зачіпається питання єдності практики, юридичної визначеності та довіри до інституту адвокатури в цілому.

Так, згідно зі ст.131² Конституції для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура. Всередині цього інституту функціонує ВКДКА, яка є юридичною особою публічного права. Тож спори з комісією належать до категорії публічно-правових і мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Саме такий підхід принаймні тричі застосовував Верховний Суд України, фактично визнаючи за дисциплінарними комісіями статус квазісудових органів.

Саме тому варто було б узяти до уваги й висновок Консультативної ради європейських суддів «Про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону» від 10.11.2017 №20, відповідно до якого «неодноразове ухвалення судових рішень, які суперечать одне одному, може створити ситуацію юридичної невизначеності, що спричинить зменшення довіри до судової системи, у той час як ця довіра є важливим елементом держави, що керується принципом верховенства права. Єдине застосування закону зумовлює довіру до судів та покращує громадську думку стосовно справедливості та правосуддя».

Обов’язковість рішень вищих органів

Закон №5076-VI (ч.10 ст.50) зобов’язує КДКА діяти відповідно до цього закону, інших законів та положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури. Так, у ч.2 ст.46 цього акта встановлено, що адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону, рад адвокатів регіону, кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, ВКДКА, ревізійних комісій адвокатів регіонів, Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з’їзду адвокатів України. А в ч.1 ст.57 передбачено, що рішення з’їзду адвокатів України та РАУ є обов’язковими до виконання всіма адвокатами.

Відповідно до Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури рішення з’їзду, РАУ, ВКДКА є обов’язковими до виконання КДКА регіону.

До речі, ця дивна з правового погляду ситуація стала предметом розгляду і членів РАУ на засіданні, що відбулося 15.12.2017. Тоді було зроблено висновок про те, що в контексті приписів чинного законодавства «у КДКА відсутнє право на судове оскарження рішень ВКДКА — квазісудового органу, оскільки безпосередньо права та/або інтереси КДКА в такому випадку не порушуються. Разом з тим чинним законодавством України передбачено право адвоката чи особи, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката, оскаржити рішення ВКДКА до суду» (рішення №275).

До слова Великої палати

Питання, дотичне до порушеної проблеми, нещодавно розглядали судді Великої палати Верховного Суду. У рішенні від 15.03.2018 №800/414/17 вони зробили висновок, що Міністерство юстиції не має права на оскарження в порядку адміністративного судочинства рішення Вищої ради правосуддя про відмову в розгляді його звернень стосовно порушення суддями вимог щодо несумісності. У тому випадку вивчалася можливість одного суб’єкта владних повноважень оскаржувати в суді рішення іншого суб’єкта владних повноважень.

ВП ВС нагадала про необхідність відмежування так званих компетенційних спорів від оскарження актів індивідуальної дії. На думку Верховного Суду, право на оскарження такого акта суб’єкта владних повноважень надано особі, щодо якої він прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Натомість у справі, яку розглядала ВП, Мін’юст оскаржував рішення ВРП, які не стосуються інтересів та не порушують його прав, а мають безпосередній вплив лише на суддів, стосовно яких вони ухвалені, тобто є актами індивідуальної дії (як і в ситуації, що розглядається в цій статті).

Етика стосунків

З огляду на сказане вище рішення ОАСК, безумовно, буде оскаржено в апеляційній інстанції. Залишається сподіватися, що з урахуванням правової позиції ВС там більш уважно поставляться до виконання норм КАС.

Проте поряд із процесуальними нюансами постає також питання етичності дій регіональної КДКА, адже йдеться про особливості відносин між адвокатами та органами адвокатського самоврядування. Якою була мета формування через суд практики скасування рішень ВКДКА? Це питання риторичне.

З одного боку, адвокат зобов’язаний виконувати рішення органів адвокатського самоврядування, прийняті в межах їх компетенції в спосіб, передбачений профільним законом. З другого — адвокати, яких обрано до органів адвокатського самоврядування, зобов’язані неухильно виконувати свої повноваження згідно із законодавством, дотримуватися вимог закону та рішень з’їзду, актів РАУ, НААУ, не допускати дій чи бездіяльності, що завдають шкоди адвокатурі в цілому або блокують роботу окремих органів адвокатського самоврядування.