Десятиріччя в підсумках і планах

Ігор ТЕМКІЖЕВ: «Неможливо забезпечити ефективне судочинство без довіри суспільства»

У своєму виступі на міжнародній науково-практичній конференції, присвяченій 10-ій річниці утворення Вищого адміністративного суду, голова ВАС Ігор ТЕМКІЖЕВ проаналізував шлях становлення адміністративного судочинства в Україні, його сучасний стан та перспективи розвитку.

«Зростання кількості справ свідчить про рівень довіри в суспільстві до адмінсудів»

Важливим здобутком реформування судової системи України після здобуття нею незалежності стало запровадження адміністративного судочинства як об’єктивної потреби українського суспільства. Законодавчою основою для цього стало прийняття Конституції 1996 року, закону «Про судоустрій України», інших відповідних нормативно-правових актів.

Нині вітчизняна система адміністративних судів включає як безпосередньо Вищий адміністративний суд, так і 9 апеляційних та 27 місцевих адмінсудів. Наразі в системі адміністративних судів здійснює судочинство 1013 суддів.

Аналізуючи роботу адмінсудів і, зокрема, 7 років їх процесуальної діяльності починаючи з 1 вересня 2005 року — моменту набуття чинності Кодексом адміністративного судочинства, слід констатувати, що ці суди, незважаючи на певні об’єктивні труднощі, пов’язані насамперед із проблемами організаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення, наполегливо працювали над виконанням свого основного зав­дання — судового захисту прав, свобод та інтересів громадян і юридичних осіб у певній сфері публічно-правових відносин.

Про це свідчать загальні показники їхньої роботи. Так, за часи діяльності адміністративних судів до них надійшло понад 11 млн справ, з яких станом на 1 липня 2012 року розглянуто 10,8 млн.

Аналіз діяльності виявив зростання кількості справ, що надходять до адмінсудів усіх рівнів. Це, з одного боку, свідчить про рівень довіри в суспільстві до адміністративних судів та про більшу правову захищеність особи, а з другого — є індикатором певних негативних факторів у сфері публічно-правових відносин, особливо в соціальній сфері, оскільки саме за розв’язанням соціальних спорів найчастіше громадяни звертаються до суду.

Вищий адмінсуд постійно аналізує складні питання, які виникають у правозастосовній діяльності адміністративних судів, і на підставі цього аналізу вживає всіх передбачених законом заходів для покращення їх роботи. Так, тільки протягом 2012 року питання щодо стану правосуддя в адміністративній юрисдикції, практики вирішення адміністративних справ розглядалися на двох засіданнях пленуму ВАС. Ці проблеми постійно перебувають у полі зору керівництва ВАС, органів суддівського самоврядування.

З огляду на пріоритетне завдання судової влади щодо якомога надійнішого захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також законності та правопорядку в державі, актуальними напрямками подальшої розбудови вітчизняного адміністративного судочинства були і є:

• забезпечення єдності судової практики;

• розгляд адміністративних справ у визначені законом строки;

• підвищення ефективності судочинства.

Для цього Вищий адміністративний та інші адміністративні суди в межах компетенції здійснюють заходи як правового, так і організаційного характеру.

«Ефективність постанов пленуму знижує їх тривала підготовка»

Важливе значення для забезпечення єдності судової практики відіграє пленум ВАС, який згідно із законом узагальнює практику застосування матеріального і процесуального закону для забезпечення однакового застосування норм права. Із цією метою за весь період роботи проведено 16 засідань та прийнято 57 постанов пленуму, зокрема:

• щодо практики застосування адмінсудами положень КАС під час розгляду спорів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

• про практику розгляду спорів щодо статусу біженця, іноземця чи особи без громадянства;

• про судову практику вирішення спорів, що виникають у зв’язку із застосуванням закону «Про соціальний захист дітей війни» тощо.

Ефективність постанов пленуму знижує їх тривала підготовка, яка в середньому займає півтора року.

Тому першочергове значення для вироблення єдиної судової практики також має робота голів адміністративних судів, секретарів судових палат. Саме вони ведуть облік розбіжностей, виносять їх на розгляд відповідних зборів суддів, які обговорюють питання щодо практики застосування законодавства.

Для інформування суддів про усталену практику створено базу правових позицій в адміністративних справах Верховного та Вищого адміністративного судів.

Верховний Суд наразі є основним механізмом забезпечення єдності судової практики. Статтею 244² КАС передбачена обов’язковість судових рішень ВС.

Забезпечення єдності судової практики неможливе без застосування практики Європейського суду з прав людини. Згідно з ст.17 закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди при розгляді справ застосовують конвенцію та практику Суду як джерело права. Проблемою залишається своєчасне виготовлення повних офіційних текстів рішень ЄСПЛ.

Крім формування правової позиції, важливим є доведення її до відома судів нижчих інстанцій. Згідно із законом «Про доступ до судових рішень» усі судові рішення надсилаються до Єдиного державного реєстру судових рішень. Він є основним джерелом судових рішень ВАС, на які орієнтуються судді та інші заінтересовані особи. Не останню роль у забезпеченні єдності судової практики відіграють довідки про вивчення та узагальнення судової практики, інформаційні листи та рекомендаційні роз’яснення з питань судочинства.

Вважаємо, що авторитетність правових позицій ВАС залежить від участі в їх формуванні науковців, перш за все тих, котрі є членами науково-консультативної ради при ВАС. Ми очікуємо покращення роботи цієї ради, а також покращення взаємодії з національними та іноземними правовими школами.

Для забезпечення єдності практики важливим є остаточне законодавче вирішення питань розмежування судової юрисдикції стосовно окремих сфер державного управління: адміністрування податків, захисту економічної конкуренції, розпорядження землями державної (комунальної) форми власності тощо.

«Штампувати ті самі рішення в кількості сотень тисяч безглуздо»

Особливої уваги в удосконаленні та розвитку адміністративного судочинства потребує питання дотримання встановлених законом строків розгляду справ.

Із цією метою здійснюються як відповідні організаційні заходи, так і заходи щодо вдосконалення процесуального законодавства. Так, згідно з ст.15¹ КАС у судах функціонує автоматизована система документообігу, що забезпечує об’єктивний та неупереджений розподіл справ між суддями з додержанням принципів черговості та однакової кількості справ для кожного судді.

На зменшення тривалості судових процесів були спрямовані зміни до КАС стосовно можливості пересилання текстів повісток електронною поштою (ст.38 КАС), ефективність чого пов’язана з веденням Державною судовою адміністрацією Єдиної бази даних електронних адрес.

У 2011 році певне загострення проблеми щодо дотримання строків розгляду адмінсправ було зумовлене змінами законодавства щодо спорів у сфері соціального захисту громадян. Як відомо, рішенням Конституційного Суду від 9.09.2010 положення закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами» від 18.02.2010 та відповідні норми Цивільного процесуального кодексу було визнано неконституційними. За таких обставин із 9 вересня 2010 року відновлено дію положень КАС щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами, зокрема положення п.3 ч.1 ст.18, яким установлювалося, що всі адміністративні справи у спорах фізичних осіб із суб’єктами владних повноважень щодо соціального захисту підсудні місцевим загальним судам як адміністративним. Це викликало надходження до адмінсудів великої кількості відповідних справ. Наразі такі справи залишаються найбільш актуальними в адміністративних судах.

Незважаючи на намагання законодавця врегулювати це питання на рівні матеріального закону та на спрощення порядку розгляду таких справ на рівні процесуального законодавства, так звана «соціалка» лідирує серед категорій адміністративних справ. Саме такі справи створюють катастрофічне навантаження на адмінсуди. Тільки до ВАС у першому півріччі 2012 року в середньому щомісяця надходило більш ніж 200 матеріалів на одного суддю, що в 1,5 раза перевищує відповідний показник 2011 року. У такій ситуації єдиний можливий вихід — привести законодавство до такого стану, щоб мати змогу уникати розгляду однотипних судових справ, у яких уже є чітко сформована правова позиція як Вищого адміністративного, так і Верховного судів. Наприклад, коли Вищий адміністративний суд визначив, що в певній ситуації пенсія повинна нараховуватися в такому-то розмірі, і це підкріплено позицією ВС, державні органи взагалі не повинні допускати, щоб такі справи доходили до суду. Тих посадових осіб, які це допустили, слід притягати до відповідальності. Штампувати ті самі рішення в кількості сотень тисяч безглуздо.

Незважаючи на вищезазначене, прикладом дотримання адміністративними судами визначених законом строків є розгляд справ, пов’язаних з виборчим процесом, зокрема виборчим процесом 2012 року, що знайшло відображення у відповідних звітах міжнародних спостерігачів.

Згідно з чинним законодавством для забезпечення своєчасного розгляду виборчих спорів адміністративні суди під час виборчого процесу працювали цілодобово.

Як відомо, ефективність судочинства значною мірою залежить від якості процесуального законодавства. Вищий адмінсуд з метою підвищення ефективності здійснення правосуддя адміністративними судами, наближення його до європейських стандартів активно проводить роботу, спрямовану на вдосконалення правового регулювання адміністративного судочинства.

Із цією метою було опрацьовано понад 200 проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо вдосконалення окремих положень КАС та інших законодавчих актів, які стосуються діяльності адміністративної юстиції. Зокрема, Вищий адміністративний суд:

• взяв участь у розробленні проекту закону, яким КАС було доповнено новим розд.VII «Відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі»;

• вніс пропозицію, відповідно до якої законодавцем зменшено мінімальний кількісний склад судових колегій з перегляду судових рішень у касаційному порядку з 5 до 3 суддів.

Нині така робота ведеться в напрямах:

• подальшого вдосконалення апеляційного та касаційного провадження;

• розроблення процедури досудового вирішення адміністративних спорів;

• визначення юридичних категорій: «адміністративний договір», «публічний інтерес», «адміністративні послуги» тощо.

З урахуванням напрацьованого досвіду та досягнень науки адміністративного права існують пропозиції щодо розробки та прийняття нового Кодексу адміністративного судочинства.

Певним поштовхом для цього може стати прийняття Адміністративно-процедурного кодексу. Реформування адміністративної юстиції неможливе без упровадження чіткої процедури розгляду державними органами скарг і звернень громадян щодо порушення їхніх прав і свобод. Сподіваємося, що з прийняттям цього кодексу певна кількість адміністративних спорів буде розв’язуватись у досудовому порядку.

На роботу суддів впливає й постійна зміна законодавства. Останнім часом прийнято нові Податковий та Митний кодекси, внесено численні зміни до інших законів, якими адміністративні суди керуються під час здійснення правосуддя.

«Неможливо забезпечити справедливе та ефективне судочинство, якщо воно не є відкритим для громадськості»

Неможливо забезпечити ефективне судочинство без довіри суспільства, і цьому питанню в адміністративних судах постійно приділяється увага. З одного боку, високий рівень довіри громадян підтверджується неочікувано великою кількістю їхніх звернень до адміністративних судів. У той же час аналіз загальнонаціональних досліджень про стан корупції в Україні, що проводилися у 2007—2011 роках Європейською дослідницькою асоціацією та Київським міжнародним інститутом соціології за фінансування Агентства США з міжнародного розвитку, який був представлений у Національному інституті стратегічних досліджень, свідчить про негативне ставлення суспільства до судів. Зокрема, відзначався високий рівень корупції в них. При цьому судову систему сприймали як корумповану вдвічі більше опитаних порівняно з тими, хто прямо чи навіть опосередковано мав особистий негативний досвід розв’язання спору в судах. Уявлення ж про корупцію в судах згідно з дослідженням на 55% формують телебачення, радіо та друковані ЗМІ.

Зовсім інші результати демонструє оцінка рівня задоволеності громадян якістю окремих аспектів функціонування судів, яка була проведена минулого року серед відвідувачів кількох судів за підтримки того ж Агентства США з міжнародного розвитку, але вже в рамках проекту «Україна: верховенство права», спрямованого саме на співпрацю з органами судової влади України. У дослідженні взяли участь, зокрема, Харківський апеляційний та Харківський окружний адміністративні суди. Опитування проводилося тільки серед відвідувачів судів, їхні відповіді грунтувалися лише на особистому досвіді звернення до суду.

Так, більш ніж 70% опитаних дали позитивну загальну оцінку якості роботи адмінсудів. При цьому оцінка учасників процесу щодо незалежності та неупередженості суддів була досить високою й сягала 4,4 бала з 5. Більшість опитаних високо оцінили коректність поведінки наших суддів (90%). До 75% респондентів уважають ухвалені рішення адміністративних судів обгрунтованими.

І це не окремий випадок. Так, зовсім недавно, 15 жовтня 2012 року, оприлюднено результати опитування відвідувачів Вінницького апеляційного адміністративного суду, проведеного за підтримки проекту USAID «Справедливе правосуддя» в рамках пілотної програми «Вивчення думки громадян щодо якості судових послуг як шлях до вдосконалення діяльності судів». Результати цього опитування збігаються з результатами опитування в Харківській області.

Як бачимо, ті люди, які дійсно безпосередньо стикаються з роботою судів, мають зовсім протилежну думку стосовно професіоналізму суддів і довіри до них. Тому в разі, якщо представниками судової системи приділятиметься достатня увага питанням комунікації, якщо ми будемо вести активний діалог із суспільством, то зможемо подолати негативні тенденції щодо сприйняття роботи судів і довіри до них. Неможливо забезпечити справедливе та ефективне судочинство, якщо воно не є відкритим для громадськості. Громадяни повинні знати, хто та як приймає суспільно важливі рішення, як вони виконуються та якими наслідками це обертається.

Так, з метою створення організаційно-правових умов для реалізації положень закону «Про доступ до публічної інформації» постійно працює веб-сайт ВАС, з якого громадяни можуть отримати відкриту інформацію щодо діяльності суду та подій, які відбуваються у вирі адміністративної юстиції тощо.

Важливе значення для забезпечення довіри до суду також має своєчасне виконання судових рішень. Уважаємо, що прийняття закону «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», який набирає чинності 1 січня 2013 року, також сприятиме зростанню довіри до адміністративних судів.

«Співробітництво спрямоване на впровадження міжнародних стандартів та вивчення досвіду»

Значно сприяє розвиткові адміністративної юстиції співробітництво з іноземними державами та міжнародними організаціями. Передусім воно спрямоване на впровадження міжнародних стандартів та вивчення передового досвіду в галузі адмін’юстиції.

Із цією метою ВАС співпрацює з Організацією з безпеки і співробітництва в Європі, Радою Європи, Європейським Союзом, Програмою розвитку ООН та Управлінням верховного комісара ООН у справах біженців, а також з такими країнами, як Швеція, Росія, Німеччина, США, Франція, Польща, Канада, Велика Британія, Литва, Азербайджан та ін.

Успішним є і співробітництво з міжнародними інституціями, що здійснюють моніторинг дотримання Україною міжнародно-правових зобов’язань щодо забезпечення верховенства права та дотримання прав людини.

Також Вищий адмінсуд бере участь у підготовці звітів нашої держави щодо забезпечення виконання зобов’язань за конвенціями в галузі прав людини й основоположних свобод для міжнародних моніторингових комітетів у рамках ООН та Ради Європи.

Важливим для підвищення якості судочинства залишається постійне вдосконалення суддями і працівниками апарату свого професійного рівня. Для цього використовуються як віт­чизняні можливості, так і відповідні міжнародні проекти.

Обмін досвідом роботи суддів здійснюється шляхом стажування, фахових зустрічей, семінарів, круглих столів, науково-практичних конференцій. Із цією метою починаючи з 2005 року Вищий адміністративний та інші адмінсуди відвідало близько 190 делегацій зарубіжних судів.

За сприяння міжнародних партнерів та переважно за фінансування проектів міжнародної технічної допомоги відбулося понад 300 відряджень представників адміністративної юстиції України до зарубіжних країн.

Упроваджені протягом 2005—2010 років у рамках співпраці з ОБСЄ, Агентством США з міжнародного розвитку і Програмою розвитку ООН проекти з проведення 5-денних спеціалізованих семінарів «Особливості розгляду адміністративних спорів» для новопризначених суддів та кандидатів на посаду судді.

«Бюджетні призначення задовольняли потребу лише на 2—50%, залежно від напряму їх використання»

Підвищення ефективності судочинства потребує покращення стану фінансового та матеріально-технічного забезпечення діяльності судів, що є однією з найважливіших гарантій самостійності суду й незалежності суддів.

Державою (особливо за останні 2 роки) багато зроблено для поліпшення умов здійснення адміністративного судочинства. Водночас залишається й багато невирішених питань.

Від початку діяльності адмінсудів дотепер бюджетні призначення на їх утримання (за винятком видатків на заробітну плату та комунальні послуги) задовольняли потребу лише на 2—50%, залежно від напряму їх використання. У структурі видатків адмінсудів кошти на оплату праці з нарахуваннями становлять близько 90%.

Недостатнім є забезпечення судів приміщеннями та їх облаштованість. Не вистачає коштів на проведення ремонтних робіт, закупівлю комп’ютерної техніки, канцелярського приладдя. Наслідком такого становища, наприклад, стало те, що через відсутність коштів на відправлення кореспонденції у 2009 році Вищий адміністративний, Дніпропетровський та Львівський апеляційні адміністративні суди були змушені призупиняти призначення справ до судового розгляду. Нині таких випадків у судах здебільшого не виникає. Питання фінансового забезпечення діяльності судів перебувають у зоні постійної уваги керівництва ВАС, органів суддівського самоврядування.

З покращенням технічного стану судів пов’язані реалізація низки міжнародних проектів, зокрема проектів USAID у Харківському апеляційному адміністративному суді (щодо впровадження ефективної комунікаційної стратегії з відвідувачами суду) та у двох пілотних судах — Харківському апеляційному і Харківському окружному адміністративних — (щодо впровадження автоматизованої системи діловодства), а також підготовка й видання за допомогою ОБСЄ профільної науково-практичної літератури тощо.

Наразі за участі ВАС, вищих органів адміністративного судочинства Франції, Литви та Швеції здійснюється проект «Twinning» Європейського Союзу «Підвищення ефективності та якості управління адміністративних судів в Україні».

***

Підбиваючи підсумки, наголошу, що від початку запровадження в Україні адмін’юстиції минуло не так багато часу, проте наше суспільство вже встигло оцінити її роль, а безупинний розвиток демократичних інститутів країни зумовив необхідність подальшого вдосконалення та розвитку системи адміністративних судів.

Процес завершення формування та становлення системи адмінсудів в Україні вимагатиме ще багато часу й зусиль. Нам, як представникам цієї гілки судової влади, необхідно й надалі завойовувати та закріплювати довіру суспільства й доводити, що адміністративні суди є справді ключовим інструментом захисту конституційних прав, свобод та інтересів громадян.