На 10 «за» — 10 застережень

Суддям КС не сподобалося майже все: від розмитих повноважень Президента до неоковирних «Перехідних положень»

У практиці Конституційного Суду стався безпрецедентний випадок: одразу 10 суддів додали окрему думку до позитивного висновку №1-в/2016. Причому в них не тільки повторюються ті зауваження, що висловлювали правники, зокрема на сторінках «ЗіБ», а й звертається увага на нові небезпеки від ухвалення проекту №3524.

Ні, мабуть, так!

Звісно, в практиці єдиного органу конституційної юрисдикції й раніше траплялося, коли суддя, котрий «концептуально підтримав» вердикт КС, додавав до нього свої зауваження. Втім, як правило, вони містили уточнення, які, на думку автора, варто було включити до тексту мотивувальної частини. Але такого випадку, коли з 13 правників, які аналізували проект змін до Конституції (щодо правосуддя), відразу 10 не погодилися з остаточним текстом висновку, не пригадується.

Серед тих, хто не висловив жодних зауважень (або принаймні не мав бажання цього робити), — Голова КС Юрій Баулін, а також Михайло Запорожець та Олександр Сергійчук. Категорично проти позитивного вердикту — Микола Мельник та Ігор Сліденко, яких, до речі, було призначено парламентом до КС лише в березні 2014-го. Водночас усі представники судової системи, попри чималу кількість зауважень саме до положень, які так чи інакше можуть загрожувати незалежності вітчизняної Феміди, не знайшли підстав для загальної негативної оцінки.

Не будемо ставити під сумнів незалежність єдиного органу конституційної юрисдикції, переповідаючи різноманітні версії того, що чи хто могли змусити суддів КС проголосувати за проект №3524. Та й це не має значення для розвитку правової думки в країні. З огляду на те, з якою блискавичною швидкістю Суд опрацював й повторне звернення парламенту з відредагованим текстом проекту №3524, можна припустити, що КС аж ніяк не хотів брати на себе відповідальність за провал ще й судової реформи.

Натомість звернімо увагу, які наслідки можуть мати окремі положення документа власне для незалежності судової системи та утвердження верховенства права, послуговуючись тими самими окремими думками, що додані до висновку №1-в/2016. (Для зручності пошуку всі основні застереження зведені в таблицю з умовними позначками того, яку саме позицію відстоював суддя.)

Кваліфоцінювання з нульовим результатом

Найбільше зауважень зібрали норми стосовно проведення кваліфікаційного оцінювання та звільнення суддів з підстав його непроходження. Суддя-доповідач Олександр Литвинов, як і переважна більшість його колег, котрі висловили окрему думку, звернув увагу на невдалу спробу авторів проекту легалізувати очищення судової системи в «Перехідних положеннях» Конституції.

«В Основному Законі закріплено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку», — відзначив О.Литвинов. Натомість автори проекту не подбали про те, аби «невідповідність займаній посаді, виявлена за результатами кваліфікаційного оцінювання, або відмова від такого оцінювання» як підстави для позбавлення мантії були безпосередньо вказані у ст.126 Конституції.

Цю думку розвиває й Олександр Тупицький, наголошуючи, що «звільнення судді з посади не може відбуватися лише за наслідками кваліфікаційного оцінювання». Та й загальновизнані міжнародні стандарти радять не пов’язувати ці дві події як причину і наслідок.

А його колега Михайло Гультай ще більш категоричний в оцінці тотального переоцінювання професійних та моральних якостей служителів Феміди та його наслідків: «Передбачене правове регулювання… суперечить не лише конституційним гарантіям правового статусу суддів щодо їх незалежності, заборони впливу на суддів у будь-який спосіб, а й принципам верховенства права, пропорційності, справедливості та правової визначеності, що обмежить право як на судовий захист, так і захист у судовому порядку інших прав і свобод людини і громадянина».

Висловлювалися зауваження й до такої підстави для позбавлення мантії, як «виявлення невідповідності судді займаній посаді» (п.3 ч.6 ст.126 Конституції в редакції проекту). На думку Сергія Вдовіченка, таке формулювання «має суб’єктивний характер і не може застосовуватися до всіх суддів без визначених на те підстав».

Така єдність у позиціях має заспокоїти працюючих суддів. Адже навіть якщо Вища кваліфікаційна комісія суддів та перейменована Вища рада юстиції послуговуватимуться виключно нормами закону, можна з легкістю довести в інших інстанціях, що звільнення за відмову від кваліфоцінювання чи негативний результат перевірки Конституцією не передбачені.

Незалежність під тиском

Найбільш розлогий аналіз загроз, які містить проект №3524, навів Микола Мельник. Основна думка зводиться до того, що в разі внесення таких змін до Конституції суттєво звузяться гарантії незалежності суддів, а глава держави на певний час отримає такі важелі, що дозволять йому фактично сформувати судову систему «під себе».

Його колега Олександр Касмінін занепокоєний надмірним звуженням функціонального імунітету людини в мантії, яку можна буде затримати в момент або безпосередньо після скоєння тяжкого чи особливо тяжкого злочину без згоди Вищої ради правосуддя (або КС, якщо йтиметься про арешт його представника). «У такому разі цілком обгрунтованим є припущення, що існуватимуть випадки безпідставного затримання судді, наприклад у разі, коли правоохоронні органи на свій розсуд визначатимуть щойно прийняте ним рішення як завідомо неправосудне», — зауважив він. Такі ж перестороги висловили ще 4 судді КС, включаючи доповідача.

«Поточна політична дискусія, в якій превалює ідея «звільнення всіх» (навіть якщо формально про це висловлюються більш нейтрально), несе в собі загрозу «веймаризації» сучасної української політичної системи, якщо парламент і суспільство підкоряться мажоритарному фатуму демократії», — підсумовує свою історично-наукову позицію Станіслав Шевчук.

Утім, він, як і більшість його колег, дозволив парламенту самостійно вирішувати, чи згодні вони на те, що імплементація окремих норм проекту, як зауважив С.Вдовіченко, «може призвести до звуження змісту незалежності суддів, що вплине на забезпечення конституційного права людини і громадянина на захист своїх прав і свобод незалежним та неупередженим судом».

Звісно, лише час покаже, чи перетворяться припущення на реальність. І чи усвідомлювали судді КС, як закликав І.Сліденко, «необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для убезпечення від викликів та загроз, які містяться у проекті, а також помилок, вад, недоліків та неузгодженостей, які містяться у висновку». Адже не викликає сумніву, як наголосив С.Шевчук, що «питання конституційних гарантій незалежності суду є ключовим у контексті забезпечення реалізації права на судовий захист».

Більше не єдиний

Чимало рядків судді КС витратили на заперечення проти звуження власних повноважень. Починаючи від того, що Суд позбавляється високого статусу, і закінчуючи невизначеністю з тлумачами законів. «Вилучення зі ст.147 Конституції положення щодо статусу КС як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні може призвести до втрати покладеного на нього завдання гарантувати верховенство Конституції як Основного Закону держави», — стурбований М.Гультай.

Аналогічне застереження він робить і щодо позбавлення Суду права офіційного тлумачення законів без визначення іншого органу, якому перейдуть ці повноваження. На думку М.Гультая, це «створить передумови для скасування існуючого права громадян».

Із запровадженням нібито прогресивного інституту конституційної скарги також може не скластися. Адже для того, щоб скористатися таким правом, необхідно попередньо вичерпати «всі інші національні засоби юридичного захисту». Проте ні проект, ні законодавство не дають визначення цьому поняттю. Як не уточнюють, на що звернув увагу Сергій Сас, «коли остаточне судове рішення може бути підставою для конституційної скарги».

Попри всі застереження щодо майбутнього обмеження прав громадян через скорочення можливостей для конституційного контролю, зв’язати в єдиний ланцюжок причини і наслідки КС не наважився. Тому таке формулювання: «може призвести», а може, й ні. Тобто віддали перевагу сподіванням, що якось минеться.

Однак такий формальний підхід до взаємозв’язку конституційних змін та їхнього впливу на підвалини правової держави парламент здатен сприйняти як індульгенцію до будь-якого перерозподілу повноважень між різними державними органами. Й урешті-решт дійти висновку, що й сам КС не надто важливий елемент у системі стримувань і противаг (що, власне, уже висловлювалося під час підготовки проекту №3524). Якщо Конституція не перешкоджає звуженню його повноважень, то що завадить звести їх до нуля чи до суто консультативних послуг?

Відкладена неконституційність

Власне, одне з положень проекту готує підгрунтя саме до такого розвитку конституціоналізму. Адже Суду заборонять надавати своїм актам ретроспективної дії. Тобто визнавати закони неконституційними можна буде виключно з моменту оприлюднення відповідного висновку, а за потреби — й пізніше.

На думку експертів, на практиці це означатиме, що, наприклад, недавні поправки до Регламенту ВР, якими переінакшено порядок прийняття змін до Конституції, якщо й дістануться КС, то його вердикт буде обов’язковим лише на майбутнє. Натомість зміни, ухвалені на підставі вочевидь неконституційного акта, можуть залишатися в силі. А якщо такий закон після використання його положень завчасно скасують, Суду залишиться лише розвести руками: нечинні акти не аналізуємо.

Те саме стосується й будь-якого іншого нововведення, яке зачіпатиме фундаментальні права й свободи українців. «Відтермінування набуття чинності рішенням КС про неконституційність законів України, інших актів повністю чи окремих їх положень може призвести до того, що судове рішення буде виконане після прийняття відповідного рішення Судом, але до набуття ним чинності», — відзначив О.Литвинов.

Не менш суперечливою є ідея наділити Суд правом давати висновки щодо питань, які виноситимуться на всеукраїнський референдум за народною ініціативою. З одного боку, як зауважив М.Гультай, не передбачається правових наслідків визнання КС неконституційними таких питань. З другого — нівелюється виключне право Українського народу як носія суверенітету та єдиного джерела влади в країні. Та й без внесення відповідних змін до ст.72 Основного Закону виникне колізія конституційних норм, яку КС буде не в змозі розв’язати.

Глухий розумного не почує

Утім, народні депутати, схоже, не звернули жодної уваги ні на застереження, ні на пропозиції суддів КС щодо усунення неузгодженостей у проекті. Коли 28 січня в сесійній залі обговорювався відредагований документ, висловлювалися лише деякі зауваження, схожі з тими, що містяться в окремих думках. Однак це не мало жодного впливу на результати голосування щодо повторного направлення на вул.Жилянську проекту №3524.

А почитати було б варто! Адже судді КС звернули увагу й на обмеження права на вільний вибір захисника (І.Сліденко), й на позбавлення спеціалізованих судів конституційної захищеності (Наталія Шаптала), й на невизначеність із повноваженнями Вищої ради правосуддя, що «несе у собі небезпеку наділення цього органу невластивими функціями, політизації його діяльності, надмірного посилення впливу на суди» (М.Мельник), і на чимало інших нововведень, які можуть обмежити або прямо посягають на існуючі права і свободи.

Врешті-решт навіть алогізми регулювання у «Перехідних положеннях» нововведень не змусили нардепів доопрацювати документ, аби не створювати проблем для країни як правової держави. Адже, як відзначив О.Литвинов, «складається парадоксальна ситуація, за якої ще не чинний конституційний закон вже регулює правовідносини у минулому».

Що ж, чекаємо наступних вердиктів КС, ухвалених із застереженнями. Хоча із психології добре відомо: для того щоб тебе почули й сприйняли твою думку, треба навчитися казати «ні». Бо сподівання на правосвідомість і відповідальність політиків дуже ненадійні, а розгрібати всі неоковирності проекту після того, як вони стануть частиною Конституції, доведеться тому ж Суду.

Окрема думка

— Офіційне тлумачення законів будь-яким іншим органом, крім КС, може створити загрозу невідповідності змісту правової норми конституційним приписам чи надання офіційного тлумачення законам України, які не відповідають Конституції. Тим самим автоматично нівелюється право КС вирішувати питання щодо конституційності законів. Натомість така прерогатива Суду є відображенням класичного методу юридичної герменевтики, який у контексті конституційного провадження означає, що для вирішення питання конституційності правової норми необхідно, по суті, дати її тлумачення. Водночас для того, щоб витлумачити правову норму, необхідно визначитися з її конституційністю.

— Вважаю, що КС формально дав оцінку законопроекту. Тобто належним чином не обгрунтував висновку, не взяв до уваги, що частина положень проекту суперечить вимогам ст.157 Основного Закону, оскільки передбачає обмеження прав і свобод людини і громадянина. Не зробив застережень стосовно тих положень, практична реалізація яких через наявну недосконалість, юридичну контроверсійність та невизначеність може призвести до негативних наслідків.

У разі прийняття проекту як закону політичний вплив на судову владу з диверсифікованого стане концентрованим. Запровадження запропонованих новел несе потенційну загрозу конституційному ладу України, призведе до ще більшої політизації судової влади, посилення залежності суддів, ускладнення доступу до правосуддя, а також створить додаткові ризики та загрози конституційно-правовому статусу людини і громадянина в Україні.

КС не врахував, що будь-які зміни до Конституції в частині правосуддя в особливий спосіб впливають на стан забезпеченості всіх прав і свобод людини і громадянина. Адже право на судовий захист є водночас особливим універсальним правовим засобом, за допомогою якого захищаються та утверджуються всі інші права і свободи людини і громадянина.

— Найпоширенішим прийомом, який повністю формалізував висновок, стало формально-абстрактне коментування запропонованих змін. У багатьох пунктах відсутній логічно-наслідковий зв’язок досліджуваної норми (групи норм) із висновком, який робить КС, та вимогами ст.157 Конституції. Суд не зробив жодного застереження, незважаючи на значну кількість контраверсійних пунктів, чим ще більше сформалізував свої аргументи.

КС не вважав за потрібне звернутися до експертних висновків організацій, які фахово займаються вивченням проблем захисту прав людини. Очевидно, що це було зроблено з маніпулятивною метою для убезпечення від можливих негативних висновків у частині проекту, що стосується прав і свобод людини та громадянина.

Очевидно, що за умов воєнного конфлікту, втрати 20% території та населення держави, значної кількості біженців унесені фрагментарні зміни до Конституції не сприятимуть консолідації нації та суспільства на основі спільних цінностей та уявлень про справедливий Основний Закон. Така Конституція не виконуватиме функції суспільного договору. Це буде еклектичний та внутрішньосуперечливий формальний нормативний акт. У свою чергу, і легітимність такої Конституції матиме виключно формальний характер.

Суддя-доповідач О.Литвинов (крайній праворуч) і один з головних опонентів висновку М.Мельник на пленарних засіданнях сиділи пліч-о-пліч.

Таблицю основних зауваженнь суддів КС стосовно проекту змін до Конституції (щодо правосуддя), можно переглянути тут.