Суддя КСУ Олександр Пасенюк:

«Єдність практики залежить не від кількості інстанцій, а від кваліфікації суддів»

10 років тому Верховна Рада прийняла Кодекс адміністративного судочинства, що стало знаковою подією для всієї системи адмінсудів. Чому Україні знадобилося так багато часу для створення нової юстиції? Чому дехто з тих, хто підтримував ідею появи нових установ, згодом пропонував їх ліквідувати? Чи вдасться Вищому адмінсуду забезпечити єдність судової практики без участі в цьому процесі Верховного Суду? На ці та інші запитання в ексклюзивному інтерв’ю «ЗіБ» відповів голова Вищого адміністративного суду України в 2004—2011 роках, суддя Конституційного Суду України Олександр ПАСЕНЮК.

«Формування сучасної системи адмінсудів затягнулося на невиправдано тривалий термін»

— Олександре Михайловичу, коли ви вперше почули про систему адмінсудів і коли прийшло розуміння, що в нашій країні теж потрібно створювати такі установи?

— Питання щодо запровадження адміністративних судів не є новим для історії та права нашої країни. Проблеми адміністративної юстиції, розгляду адміністративно-правових конфліктів почали привертати до себе увагу у дореволюційній Росії (до якої входила й Україна) ще у другій половині ХІХ ст. Аналізувалися західні моделі адміністративної юстиції, системи адмінсудів, які існували в європейських країнах (Франція, Німеччина). У той же час розроблялась вітчизняна модель судового контролю за діями чиновників та органів управління.

Після революції 1905 р. почали активно обговорюватись пропозиції щодо формування адмін’юстиції. У 1907 р. у рамках запровадженої Петром Столипіним адмінреформи також передбачалося створення адміністративних судів. Перед лютневою революцією 1917 р. було вирішено покласти функцію Вищого адміністративного суду на урядовий Сенат, увести у судових округах посади адмінсуддів і зобов’язати окружні суди розглядати окремі адмінсправи. А 30 травня 1917 р. тимчасовий уряд Росії прийняв закон про суди з адмінсправ.

Еволюційний розвиток країни на початку ХХ ст. ще більше підкреслив очевидну необхідність створення адмінсудів як повноцінних судових органів, що мають вирішувати спори у сфері управління (замість діючих квазісудових органів). Але створенню адмінсудів завадила жовтнева революція 1917-го. Хоча й в ті буремні роки теза про доцільність створення адмінсудів на чолі з Верховним адмінсудом активно обговорювалася.

У Конституції Української Народної Республіки 1918 р. передбачалося: судова влада здійснюється виключно судами в межах цивільного, кримінального та адміністративного законодавства. У період гетьмана Павла Скоропадського було законодавчо закріплено положення, згідно з яким Генеральний суд одержав повноваження щодо розгляду адмінсправ, а за часів Директорії у проекті Основного Закону УНР достатньо велика увага приділялась саме адмін’юстиції.

У 1923-му Інститут радянського права в Україні розробив проект Положення про Верховний адмінсуд і про обласні та губернські адмінсуди республіки. Але з середини 20-х до кінця 30-х років інтерес законодавців та державних діячів до проблем адмін’юстиції, з огляду на сформований політичний режим, згаснув.

Таким чином, уперше про адмін’юстицію, адмінсуди я почув в університеті від своїх викладачів, коли вивчав юриспруденцію, а саме — історію держави і права. Але на той час  і не здогадувався, що буду мати якесь відношення до створення адмінсудів в Україні.

У березні 1993 р. я був переведений із Житомирського обласного суду, де працював суддею, до Міністерства юстиції на посаду заступника начальника законопроектного управління, в тому числі й з питань судової реформи. Першим документом, який одержав на опрацювання, було доручення Кабінету Міністрів про реалізацію постанови Верховної Ради «Про Концепцію судово-правової реформи в Україні» від 28.04.92, яка задекларувала створення адмінсудів, запровадження адмінсудочинства для розгляду спорів між громадянином і органами державного управління. Але концепція передбачала створення системи адмінсудів як окремої ланки лише на другому етапі судової реформи. На першому ж етапі пропонувалося запровадити адмінсудочинство у складі існуючої системи загальних судів радянського зразка.

На рівні району пропонувалося ввести адмінсуддів, які організаційно входили б до складу районних (міських) чи міжрайонних судів. В обласних судах планувалося створити колегії в адмінсправах як суди першої та апеляційної інстанцій. У Верхов­ному Суді, за задумом авторів, мала діяти колегія в адмінсправах як суд апеляційної та касаційної інстанцій.

Після прийняття в червні 1996 р. Конституції концепція переважно втратила значення програмного документа для судової реформи, оскільки чимало її положень не відповідало вимогам Основного Закону. Формування сучасної системи адмінсудів затягнулося на невиправдано тривалий термін, оскільки під час судової реформи виник­ло чимало нових проблем, які потребували концептуального визначення.

Малою судовою реформою (2001 р.) та прийняттям закону «Про судоустрій України» (2002 р.) нарешті на законодавчому рівні було визначено створення триланкової системи адмінсудів на чолі з Вищим адмінсудом, але під процесуальним наглядом ВС.

«Існує загроза, що громадяни почнуть сприймати адмінсуди не як орган захисту їхніх прав, а як орган покарання»

— Знаковою подією для нашої держави стало прийняття Кодексу адміністративного судочинства, який набрав чинності 1 вересня 2005 р. За вашою оцінкою, враховуючи 10-річний досвід роботи, чи вдається адмінсудам впоратися зі своїм завданням, визначеним у КАС?

— КАС визначив процесуальні механізми діяльності адмінсудів і створив належну правову основу для повноцінного функціонування адмін’юстиції та здійснення правосуддя в адмінсправах, захисту прав і свобод людини і громадянина, законних інтересів юридичних осіб від порушень з боку держави, органів місцевого самоврядування.

Зберігши наступництво перевірених практикою основних інститутів судочинства, притаманних процесуальному законодавству, КАС визначив низку принципово нових положень, які спрямовані на забезпечення здійснення швидкого, справедливого судочинства та ефективного захисту прав та свобод суб’єктів звернення до суду. Адже при розгляді адмінсправ суд наділений додатковими повноваженнями і керується принципами, притаманними лише адмін’юстиції.

На відміну від цивільного судочинства принципи верховенства права і законності мають особливе значення в адмінсудочинстві, а змістовне наповнен­ня принципів змагальності та диспозитивності є дуже специфічним. Особ­ливим принципом, властивим лише адмінсудочинству, є принцип офіційного з’ясування обставин у справі, або принцип офіційності. Останній полягає в активній ролі суду, і за своїм змістом полегшує дію принципів змагальності і диспозитивності. Наявність принципу офіційності обумовлена специфікою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що в учасників таких правовідносин, як правило, нерівні можливості.

Особливістю адмінсудочинства вважається те, що в судовому процесі особі протистоїть потужний адмінапарат. У зв’язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості. Щоб їх збалансувати, адмінсуд повинен відігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоби сприяти особі в захисті її прав.

10-річний досвід роботи судів засвідчив: розглядаючи справи в рамках таких процесуальних правил, керуючись принципами адмінсудочинства, вони не можуть працювати інакше, як захищаючи права і свободи фізичних і юридичних осіб.

Про це свідчить статистика розгляду адмінсправ. Так, за 10 років процесуальної діяльності окружні адмінсуди та місцеві загальні суди як адміністративні розглянули понад 9 млн справ і матеріалів, апеляційні адмінсуди — 4,3 млн, ВАС — близько 500000. При цьому у 2012 р., наприклад, місцеві адмінсуди розглянули 73% справ із задоволенням позову, у 2013 р. — 69%, у 2014 р. — 74%. Це свідчить про ефективність адмінсудочинства, незважаючи на те, що в суспільстві формується зниження довіри громадськості до суду.

Я не можу заперечувати, що в окремих справах не були допущені грубі помилки, а при винесенні певних рішень не був знехтуваний як принцип верховенства права, так і інші принципи адмінсудочинства. Це залежить від професіоналізму та досвідченості суддів, урешті — їхньої порядності. Але життя вносить свої корективи, й ці судді залишають свої посади.

— За 10 років існування КАС до нього вносилися зміни більш ніж 70 нормативно-правовими актами. Неодноразово окремі положення кодексу тлумачив Конституційний Суд.  Якість КАС від цього не страждає?

— Як фахівець, який під час роботи в Мін’юсті тривалий час мав відношення до розробки законопроектів, я проти скорого внесення змін у недавно прийнятий закон, тим більше — кодифікований.

Закон повинен пропрацювати не менше, наприклад, п’яти років, пройти апробацію практикою його застосування і часом. А потім вже — зміни, якщо того вимагають реалії. Інакше, навіщо цей закон було приймати, якщо він «сирий» і недолугий.

На жаль, у парламенті склалася інша практика: сьогодні — закон, завтра — поправка. Це стосується і КАС.

У той же час, незважаючи на прогресивність ідей, які закладені в КАС, його текст викликав багато нарікань зразу ж після прийняття. Однією з причин була його уніфікація з Цивільним процесуальним кодексом. Таким було завдання Кабміну під час його опрацювання у 2001—2005 рр. Ця уніфікація фактично зламала структуру проекту Адміністративно-процесуального кодексу (тоді була інша назва, взагалі їх було багато) і частково його ідеологію.

Тому не дивно, що під час практичного застосування КАС було виявлено ряд неузгодженостей, неточностей та суперечностей. Намагаючись виправити ситуацію, фахівці ВАС уже в перші півроку роботи розробили й ініціювали подання до парламенту трьох проектів змін до КАС. Але це радикально не вплинуло на ситуацію.

Тому, вже на першому році застосування КАС, ми, маючи великий масив пропозицій, хотіли створити свою робочу групу при ВАС з опрацювання нової редакції кодексу, до якої залучити науковців, юристів, практиків, міжнародні правничі організації. Така група була створена, вона працює і досі, щоправда, в іншому форматі.

Я не проти вдосконалення законодавчих актів, у тому числі й КАС, шляхом внесення численних змін, якщо це іде кодексу на користь, а не є політичним замовленням на захист чи підтримку інтересів конкретної особи, групи осіб або політичної партії.

Наприклад, КАС передбачає: адмінсуди вирішують не тільки позови приватної особи проти органів влади, а й навпаки — позови органів влади проти приватної особи у випадках невиконання публічно-правових обов’язків. При цьому законодавець постійно розширює перелік випадків, коли орган влади може звернутися з таким позовом проти приватної або юридичної особи. Як наслідок — таких справ у адмінсудах безліч. І тому існує загроза, що громадяни почнуть сприймати адмінсуди не як орган захисту їхніх прав, а як орган покарання. Вважаю, що це крок назад до традиційних поглядів на судову владу не як на таку, що захищає, а як на репресивну, караючу.

Не треба забувати: правовий захист, який забезпечують адмінсуди, спрямований не на покарання протиправної поведінки, а на поновлення прав. А якщо таке мало місце — на поновлення законного стану.

«Прийняття АПК залишається нагальною потребою для захисту прав приватних осіб у відносинах з владою»

— 6 липня 2005 р., коли в сесійній залі розглядався проект КАС, народним депутатам вистачило всього 15 хвилин, аби його прийняти. На вашу думку, кому і як тоді вдалося переконати 305 парламентарів подолати вето Віктора Ющенка?

— КАС розроблявся майже 9 років: кілька разів оновлювалися робочі групи, його проект пройшов неодноразове опрацювання і експертизи у Мін’юсті, Кабміні, парламенті, різноманітних юридичних навчальних і наукових закладах. У ВР КАС був прийнятий лише після четвертого читання, з врахуванням майже всіх поправок і пропозицій народних депутатів.

Тому з проектом кодексу були знайомі всі або майже всі. Ми мали підтримку всіх органів влади, крім… Президента. Але і його позиція, думаю, не була принциповою.

Завдяки домінуванню в парламенті й суспільстві прогресивних, демократичних настроїв 6 липня 2005-го і було прийняте таке переконливе рішення. Звісно, ми проводили роботу у фракціях, з окремими депутатами, формуючи їхню позицію щодо необхідності прийняття процесуального інструменту для початку роботи перших адмінсудів, у тому числі й ВАС.

Що стосується подання повторного вето, то тут є і моя заслуга: я зміг переконати своїх колег, працівників юридичного управління Адміністрації Президента в нагальній необхідності набуття чинності норм КАС.

— Чи враховувалася думка володарів мантій під час розробки КАС?

— Так, враховувалася. Будь-які пропозиції, які надходили від суддів до робочої групи, обговорювалися і, якщо вони були обгрунтованими та доцільними, — приймалися. Крім того, в робочій групі з розробки адміністративно-процесуального кодексу завжди працювали судді: перший заступник Голови ВС Володимир Стефанюк, судді цієї установи Віктор Кривенко, Віктор Маринченко, Олександр Терлецький та інші; судді Конституційного Суду Віктор Шишкін, Василь Німченко. Крім того, деякі члени робочої групи у минулому були суддями. Так, багаторічний суддівський стаж мав народний депутат, керівник профільного комітету і останній керівник робочої групи Василь Онопенко, а також я, на той час займаючи посаду заступника міністра юстиції.

— Чи є сьогодні нагальна потреба в прийнятті Адміністративно-процедурного кодексу? Чому?

— Безумовно, є. Це значною мірою пішло б на користь розгляду справ в окружних судах, а також дещо розвантажило б суди першої інстанції. Адже від ефективності окремих інститутів адміністративно-процедурного законодавства та якості роботи публічної адміністрації залежить рівень «завантаженості» адмінсудів.

Відомо, що у багатьох західних країнах, у тому числі в окремих пост­радянських державах, найрозвиненішою частиною є процедурна. Очевидно, це не випадково, адже саме процедура є найкращою гарантією законності та захисту прав громадян від свавілля влади. На жаль, Україна досі залишається однією з останніх країн Європи, де відсутній загальний закон про адмінпроцедуру і адміністративно-процедурне законодавство взагалі слабо розвинене.

Це видається дивним, бо ще в 1927 р. в УРСР був прийнятий Адміністративний кодекс — єдиний на теренах Радянського Союзу. Основною направленістю кодексу була систематизація правил, що регулюють діяльність органів влади в адміністративній царині. Згідно з ним здійснювалися заходи, що повинні були відповідати інтересам трудящих і за всіх можливих випадків за участі належних організацій трудящих.

У сучасній Україні робота над проектом АПК триває більше 15-ти років. Як відомо, ще у 2004-му була перша спроба ухвалити даний законопроект, але з політичних мотивів він тоді не був підтриманий навіть у першому читанні.

З того часу проект пройшов кілька циклів доопрацювань, його було адаптовано до поширеної в країнах Європи термінології, уточнені принципи адмінпроцедури, вирішені проблеми, пов’язані з правилами виконання та перегляду адмінактів тощо. Але нардепи не знаходять місця у порядку денному для розгляду АПК.

Звичайно, законопроект можна продовжувати вдосконалювати. Проте, вважаю, для України на сучасному етапі доцільнішим буде якнайшвидше ухвалення, можливо, небездоганного закону, аніж відтермінування та безкінечне доопрацювання законопроекту.

Відсутність загального адміністративно-процедурного закону призводить до викривлення розвитку адмінзаконодавства, до ухвалення багатьох спеціальних актів, у тому числі спеціальних законів, наприклад, закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності». У результаті виникають зайві колізійні конфлікти та подвійне регулювання. На жаль, передчасно пішов з життя головний натхненник й ідеолог АПК, визначний вітчизняний правник, доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук Вадим Аверьянов. Він дуже активно лобіював проект.

Прийняття АПК залишається нагальною потребою для захисту прав приватних осіб у відносинах з владою, а також гармонійного та раціонального розвитку адмінзаконодавства.

«Пропонувалося повернутися на 20 років назад, фактично реанімуючи радянську систему судів»

— Як уважаєте, чому свого часу ідея створення адмінсудів «вийшла» зі стін ВС, а згодом певні його очільники виступали проти існування системи?

— Дійсно, ВС був одним із ініціаторів створення адмінсудів. Я вдячний за підтримку і співробітництво, за допомогу у багатьох професійних та організаційних питаннях очільникам ВС Віталію Бойку (1994—2002 рр.) та Василю Маляренку (2002—2006 рр.), і особливо — першому заступнику Голови ВС Володимиру Стефанюку (займав посаду з 1993-го до самої смерті у 2004 році). Безцінним є внесок В.Стефанюка, судді, керівника, вченого і порядної, благородної і чесної людини у становлення і розвиток адмін’юстиції в Україні.

І дійсно, зовсім несподіваною для нас стала позиція нового очільника ВС В.Онопенка на знищення системи адмінсудів, системи молодої, майже беззахисної, яка тільки почала спиратися на ноги. Несподівана тому, що до обрання на посаду В.Онопенко був яскравим прихильником адмін’юстиції, одним із ініціаторів створення окремої гілки адмінсудів. А тут: «Ні, ми не будемо створювати адмінсуди!». Це при тому, що вони на той час вже були створені!

Пропонувалося інтегрувати адмінсуди в систему загальних судів, створити колегії (палати) з розгляду адмінсправ в районних (міських) і апеляційних загальних судах, тобто повернутися до декларацій Концепції судово-правової реформи — на 20 років назад, фактично реанімуючи радянську систему судів. Це суперечило Конституції, закону «Про судоустрій України», указам Президента, постановам КМ і багатьом міжнародним документам, зокрема резолюції №1466 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи, яка відзначила: Україна досягла суттєвого прогресу в подальшому реформуванні судової системи, зокрема прийнявши КАС та утворивши в рамках судів загальної юрисдикції систему адмінсудів на чолі з Вищим адмінсудом.

Причина такої різкої зміни точки зору банальна: бажання одноосібної влади у системі судів загальної юрисдикції, вплив на прийняття рішень в адмінсправах і особливо — у виборчих. Але всі ці антиконституційні ініціативи В.Онопенка не підтримала жодна з гілок влади, ні науковці, ні судова спільнота, ні суспільство в цілому. В той же час такою позицією був нанесений нищівний удар по консолідації всіх юрисдикцій, по судовій незалежності.

«Інстанцій має бути стільки, аби переконати сторони у правосудності рішення»

— Планується, що найближчим часом систему адмінсудів вдасться відокремити від системи загальних судів на конституційному рівні. До цієї пропозиції схвально поставилася і Європейська комісія «За демократію через право». На вашу думку, чи погодяться парламентарі підтримати таку ідею?

— Думаю, це питання не до мене, а до нинішнього керівництва ВАС. Вони краще мене повинні знати настрої в сесійній залі і мають прогнозувати результат. А от навесні і влітку 2005 р., коли в парламенті розглядався проект КАС, я був впевнений в позитивному результаті. Тоді міг прогнозувати, аналізуючи настрої в Уряді, парламенті і в суспільстві, а також міжнародної спільноти.

— Як вважаєте, чи є аргумент, який наводять прибічники відокремлення адмінсудів, — що в більшості європейських країн системи адмінсудів відокремлені, тому і в Україні потрібно так зробити, — вагомим та переконливим?

— Усі європейські країни мають свої національні системи судів, в багатьох випадках дуже складні і розгалужені. Для цього існували свої історичні передумови. Дійсно, у 16-ти країнах Європи адмін’юстиція представлена окремою системою адмінсудів або окремим юрисдикційним органом (Німеччина, Австрія, Італія, Франція, Швейцарія та інші).

Але є країни, в яких створено окремі спеціалізовані адмінсуди в системі судів загальної юрисдикції (Іспанія, Словенія, Естонія тощо), а також країни, в яких запроваджено внутрішню спеціалізацію в установах (підрозділ) з розгляду адмінсправ (Англія та Уельс, Ірландія, Словаччина, Угорщина).

Перших значно більше. Це аргумент? Так, аргумент. Але тільки для прихильників відокремлення. Це дуже суб’єктивна точка зору. Треба спиратися на свою історію, а в історії України були намагання створити окрему систему спеціалізованих адмінсудів.

Крім того, необхідність здійснення спеціалізації судів із поступовим її поглибленням було передбачено ще в Концепції судово-правової реформи в Україні. Так само після прийняття Конституції кожного разу при активізації роботи щодо удосконалення судоустрою виникала ідея створення симетричних вертикалей судів усіх видів судової юрисдикції.

— На вашу думку, якими можуть бути переваги/недоліки відокремлення системи адмінсудів на чолі з Верховним (чи Вищим) адмінсудом? Чому про це відокремлення потрібно записати саме в Конституції?

— Інстанційність як принцип організації судової системи в Основному Законі не згадується. Проте він, на мою думку, випливає із принципу верховенства права, а саме із такої вимоги, як необхідність обмеження владної сваволі. Так, принцип розподілу влади передбачає, що одним із основних засобів контролю за публічною адміністрацією є суд. Водночас інколи й суд стає жертвою вірусу сваволі. Тому потрібен контроль за судом. З огляду на незалежність суду такий контроль може здійснювати знову ж таки суд, але із дотриманням усіх вимог справедливості (неупереджено, на основі змагальності тощо).

Щодо кількості інстанцій, які мали б забезпечувати такий контроль, то це питання варто вирішувати з огляду на принципи правової держави. Цих інстанцій має бути стільки, щоб переконати сторони у правосудності рішення, зрештою сформувати у них довіру до держави, що, як відомо, є важливим елементом правової держави (абз.5 п.5 мотивувальної частини рішення КС від 28.04.2009 №9-рп/2009).

У Конституції безпосередньо згадуються дві функції інстанційного контролю: апеляційний перегляд та касаційний контроль. При цьому Основний Закон прямо не вказує, яка з цих функцій якою із судових ланок виконується. Деяку ясність у це питання внесли рішення КС (від 11.12.2003 №20-рп/2003 та від 11.03.2010 №8-рп/2010), які розтлумачили: апеляційну функцію покладено на апеляційні суди, а касаційну в спеціалізованих юрисдикціях — виключно на вищі спеціалізовані суди. Щоправда, залишилось незрозумілим, яку функцію покладено на ВС. Відповідь на це питання дав закон, закріпивши за ВС четверту функцію — перегляд за винятковими обставинами. Оскільки відповідно до вимог ст.125 Конституції найвищим органом у системі судів загальної юрисдикції є ВС. Тому виведення адмінсудів з-під процесуального контролю ВС обов’язково потребує внесення змін до Конституції.

Перебудова систем судів поєднана із перерозподілом між ними процесуальних і організаційних функцій. Якщо ВАС буде належно виконувати і функції ВС, довіра до адмінсудів буде зростати. Це покаже час.

— Чи вдасться ВАС забезпечити єдність судової практики? Адже деякі науковці, зважаючи на відповідну практику розгляду справ ВС та ВАС, схиляються до думки, що ВАС без ВС поки що не здатен забезпечити однакове правозастосування (бо ВС часто доводиться виправляти помилки «адміністративників»).

— Єдність практики залежить не від кількості інстанцій, а від кваліфікації суддів, належного відношення до своєї професії. Рівень кваліфікації суддів кожної ланки забезпечує достатній ступінь її інституційної спроможності, а відтак — і ефективність судового захисту.

Єдність практики ВАС — це проблема часу і кропіткої роботи. За даними статистичної звітності за 2014 р. ВС по суті розглянув 482 адмінсправи. З них у 141-й справі рішення ВАС скасовані повністю, а у 5-ти — частково.

— Чи дійсно виведення адмінсудів з-під вертикалі ВС приведе до покращення захисту прав осіб?

— Створення чіткої структурованої системи судів уважається однією із найбільш дієвих гарантій утвердження права на судовий захист та відновлення порушених прав особи (п.3.2 мотивувальної частини рішення КС від 9.09.2010 №19-рп/2010).

Під час реорганізації системи судів державі необхідно бути обережною, щоб не допустити ущемлення права на захист ні опосередковано (коли процесуальні функції залишаються незмінними), ні безпосередньо (коли організаційні зміни поєднуються із процесуальними). Щоб впоратись із цим завданням, крім, власне, базових організаційних принципів — територіальності та спеціалізації, необхідно враховувати ще й загальні вимоги щодо судового процесу, зокрема ефективності (п.3.2 мотивувальної частини рішення КС від 5.09.2010 №19-рп/2010), своєчасності (п.3.2 мотивувальної частини рішення КС від 20.06.2009 №16-рп/2009), справедливості (п.8 мотивувальної частини рішення КС від 30.01.2003 №3-рп/2010).

Якщо такий підхід буде втілений в життя ВАС і судами вертикалі після виходу з-під процесуальної опіки ВС, це, безперечно, приведе до покращення права на судовий захист під час розгляду адмінсправ.