Голова ВАС Олександр Нечитайло:

«Україна повинна підтримати європейську тенденцію до автономності адмінсудів»

10 років тому, 6 липня 2005 року, Верховна Рада ухвалила Кодекс адміністративного судочинства, в якому визначила повноваження адмінсудів щодо розгляду справ, порядок звернення до них і порядок здійснення адміністративного судочинства. Саме прийняття цього документа уможливило розпочати у вересні 2005 року розгляд перших справ Вищим адміністративним судом. З огляду на європейський досвід логічним кроком на шляху розвитку цієї юрисдикції має стати її виокремлення від системи судів загальної юрисдикції на чолі з Верховним Судом.

Від заснування до самостійності

Протягом цих років адміністративні суди переживали різні часи: були протистояння й успіхи, спроби знищення й щира підтримка, критика і визнання. Зрештою, система адміністративного судочинства в Україні де-факто і де-юре створена. Сьогодні всі провідні вітчизняні та закордонні експерти в галузі права визнають, що створення адмінсудів в Україні було надзвичайно важливою віхою в розвитку правових явищ нашої країни та чи не найуспішнішим кроком судової реформи в пострадянські часи. Саме тепер, коли болісний період самоствердження позаду, час завершити побудову системи адміністративного судочинства як самостійної та автономної.

Адмін’юстиція започатковувалась як самостійна система від моменту її створення в Україні. Тому важливо бути послідовними й завершити її остаточне виокремлення. Переконаний, що в Конституції має бути закріплено: судочинство в Україні здійснюють Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції та адміністративні суди. Це найбільшою мірою відповідатиме європейським демократичним засадам.

При цьому слід звернути увагу на те, що нинішня модель — фактично подвійної касації — є нетиповою для світових традицій інстанційної побудови судової системи. Багатоступенева касація не відповідає принципу правової визначеності та згідно з принципом верховенства права — практиці європейських та інших демократичних унітарних держав, суттєво погіршує доступ до правосуддя. На практиці це призводить до зволікання із прийняттям остаточного рішення, тривалих затримок у відновленні порушених прав громадян. Тому насамперед потрібно модернізувати чотириланкову систему адміністративного судочинства та створити вертикаль адмінсудів — окружні, апеляційні адміністративні та Верховний Адміністративний.

З огляду на особливі завдання адмінсудочинства й позитивний досвід багатьох країн світу Верховний Суд як касаційна інстанція в системі судів загальної юрисдикції жодним чином не повинен впливати на здійснення судочинства адмінсудами.

Більше того, необхідно виправити ситуацію, коли рішення ВАС неправомірно переглядаються відповідачем у справі. Мова йде про можливість перегляду рішень Вищого адміністративного суду Верховним Судом. Тоді як згідно із ч.4 ст.18 КАС Вищому адміністративному суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції, членом якої за посадою відповідно до закону «Про судоустрій і статус суддів» є Голова ВС.

При цьому судді ВС часто виступають позивачами в адмінсправах щодо публічної служби та соціальних спорів. У зв’язку із цим виникають закономірні запитання про правомірність перегляду рішень ВАС учорашніми позивачами або відповідачами у справі та про неупередженість рішень ВС в адміністративних справах. Існування незалежного у процесуальному плані Верховного Адміністративного Суду розв’яже цю серйозну проблему.

Що стосується порядку вирішення спірних питань, які можуть виникати в діяльності Верховного Адміністративного та Верховного судів, то це має бути визначено законом. Одним з варіантів може стати надання відповідних повноважень КС або спеціальному міжсудовому арбітражу (сенату).

Виділення системи адмінсудів — це не тільки логічний етап завершення її створення в Україні, а й забезпечення більшої незалежності адмінсудів як від політики, так і від інших судових інституцій. Крім того, адмінсуди значно відрізняються від судів загальної юрисдикції. Відрізняються процес, принципи, підходи, тому об’єднувати адмінсуди із судами загальної юрисдикції некоректно і з точки зору специфіки їхньої роботи.

Незалежність в інтересах громадян

Важливо розуміти, що незалежність системи адміністративного судочинства піде на користь насамперед громадянам, які звертаються до адмінсудів по захист своїх прав. Підвищиться ефективність розгляду спорів, буде простіше забезпечити єдність практики, зросте якість прийнятих рішень. Для громадян автономія адмінсудів має означати більшу ефективність у захисті їхніх прав від свавілля чиновників. Це забезпечуватиметься також за рахунок установлення вікових, освітніх, кваліфікаційних особливостей доступу до посади судді адмінсуду.

Необхідність забезпечення незалежності адміністративної юстиції зумовлена передусім тим, що саме адмінсуди захищають громадян від незаконних рішень органів державної влади. Така позиція обгрунтовується заявленим європейським вектором розвитку держави. Прикметно, що в Європі адмінсуди створювалися після падіння тоталітарних режимів для забезпечення можливості людини контролювати державу.

З радістю можу констатувати: нашу позицію щодо виокремлення адміністративних судів із судів загальної юрисдикції поділяють чимало представників і законодавчої, і виконавчої, і судової влади. Ідею незалежності адміністративної юстиції підтримують багато політичних сил, а також громадські та міжнародні організації. Крім того, вона знаходить розуміння й серед членів Конституційної комісії.

До слова, в контексті розроблення пропозицій стосовно змін до Конституції особливо наголошу на тому, що не існує моделі ідеальної судової системи. У кожній країні створена унікальна судова система, на формування якої свій вплив мали політико-правові, соціальні чинники, національні традиції та менталітет. Історичний досвід показує, що жодна держава не запроваджує модель державних органів без їх адаптації до конкретного соціально-політичного і правового середовища, без урахування національних особливостей.

Саме тому дискусії щодо структури судової системи є нормальним явищем, і вони відбуваються не лише в Україні. Наприклад, окремі німецькі правники-науковці та практики доволі критично ставляться до існуючого в ФРН судо­устрою та схильні до його реформування. Але поміркованість і мудрість державних діячів, політиків і правників дозволяють працювати системі адмінсудів у стабільному правовому полі.

Показовий європейський досвід

Утім, вивчення судоустрою країн світу дає можливість стверджувати, що в багатьох країнах Європи адміністративні суди не входять до системи судів загальної юрисдикції.

Показовим є становлення адмінсудочинства у Німеччині, в якій адміністративно-правовий захист спочатку здійснювався всередині самих адміністративних установ. Ще на початку ХІХ ст. 
під певним впливом французької теорії поділу влади почала формуватися суспільна вимога щодо створення незалежного судового контролю за діяльністю адміністративних органів, який був би відокремлений від адміністрації. Одночасно у формуванні основ незалежної адмін’юстиції не останню роль відігравали побоювання щодо надто високої концентрації влади в судах загальної юрисдикції. При цьому формувалася суспільно-правова потреба в подальшому, тепер уже на рівні правосуддя, розмежуванні між приватним і публічним правом.

Трирівнева система судів загальної адміністративної юрисдикції в Німеччині нині має такий вигляд: адміністративні суди, вищі адміністративні суди земель (які діють як апеляційна інстанція) та Федеральний адміністративний суд.

Система адмінсудочинства Швеції своїми витоками сягає ще ХVII ст. Підвищення складності справ і зростання навантаження дали поштовх реформуванню адміністративних судів. Шведська адміністративна судова система була відокремлена та отримала таку структуру: Верховний адміністративний суд (як суд формування єдиної практики), апеляційні адміністративні суди, адміністративні суди (серед яких виділяються адміністративні суди з міграційних питань).

Адмінсудочинство в Польщі є окремою системою, яка повністю незалежна від адміністративних органів і судів загальної юрисдикції. Історичне відродження адмінсудочинства в цій країні відбулося з утворенням у 1980 році Верховного адміністративного суду. Зараз судовий контроль управлінської діяльності в Польщі здійснюється Верховним адміністративним судом і адміністративними судами воєводств у основних містах. Верховний адміністративний суд не тільки має процесуальні повноваження, а й може давати роз’яснення щодо правових питань, складати висновки з роз’ясненнями тих правових положень, які адміністративні суди по-різному застосовують при прийнятті рішень.

Однією з перших пострадянських країн, яка в Конституції передбачила утворення спеціалізованих судів для розгляду адміністративних, трудових, сімейних та інших категорій справ, стала Литва. Нині литовська система адмінсудів складається з Верховного адміністративного і окружних адміністративних судів.

Це лише кілька прикладів функціонування автономних систем адмінсудів. Як бачимо, виокремлення адмінсудів із системи судів загальної юрисдикції характерне не тільки для держав, які дали світу класичні приклади правової системи (Франція, Німеччина), а й для інших західноєвропейських країн, котрі послідовно розвивали ці традиції (наприклад Бельгія, Греція, Італія, Португалія, Фінляндія, Швеція, Швейцарія). Такий самий шлях обрали нові демократичні держави, країни постсоціалістичного простору — Болгарія, Литва, Польща, Чехія. Це зумовлено тим, що така модель досить збалансована та відповідає традиціям правової демократії.

***

Наостанок зауважу, що процес створення автономної системи адмінсудів, як лакмусовий папірець, показує ступінь готовності нинішньої влади до контролю громадян за її діяльністю.

Маю надію, що наша влада все-таки піде на такий незручний для себе, але такий своєчасний і правильний для суспільства крок та забезпечить на конституційному рівні можливість розвитку автономії для адміністративних судів. Передусім для того, аби судовий захист громадян від неправомірних дій органів державної влади та окремих чиновників став якомога ефективнішим та повним, а якість рішень та довіра до адмінсудів — беззаперечними.