Директор КЦ з надання правової допомоги Андрій ВИШНЕВСЬКИЙ:

«Від захисника вимагатимемо постійного підвищення якості надання БПД, відсутності дисциплінарних стягнень та обгрунтованих скарг»

Безоплатна правова допомога — сміливий проект держави, тією чи іншою мірою реалізований у рамках кримінального провадження. У цьому році система охопить цивільний і адміністративний процеси. Який позитивний досвід і які недоліки будуть при цьому враховані, як не допустити заборгованості за виплатами адвокатам та хто власне матиме змогу долучитись до лав захисників-безоплатників, в ексклюзивному інтерв’ю «ЗіБ» розповів директор Координаційного центру з надання правової допомоги АНДРІЙ ВИШНЕВСЬКИЙ.

«Остаточно розрахуватись з адвокатами за минулий рік плануємо вже у першому кварталі поточного року»

— Андрію Володимировичу, новий рік для всієї країни почався з тотальної економії. Чи торкнеться цей процес «безоплатних» адвокатів, кількість яких в цьому році, зважаючи на реалізацію п.6 «Прикінцевих та перехідних положень» закону «Про безоплатну правову допомогу», зросте за рахунок «цивілістів» та «адміністративістів»?

— Економічна ситуація в країні, очевидно, не сприяє започаткуванню нових проектів. Однак питання верховенства права і захисту прав людини залишаються для держави пріоритетними. Крім того, розвиток системи безоплатної правової допомоги є невід’ємною складовою реформи кримінальної юстиції, а також судової реформи. Стратегія перетворення судо­устрою та судочинства, інших суміжних правових інститутів, розроблена Радою з питань судової реформи, утвореною Президентом, під такими інститутами має на увазі адвокатуру, прокуратуру і систему безоплатної правової допомоги. Якщо говорити про доступ до БПД в цивільних та адміністративних справах для соціально незахищених категорій громадян, то це є важливою передумовою реалізації одного із задекларованих пріоритетів політики реформування адвокатури в частині встановлення «монополії» адвокатів на представництво інтересів осіб у судах. Така «монополія» в жодному разі не повинна спричинити обмеження доступу до правосуддя.

Бюджетні скорочення, що відбулися у 2015 році, не стосуються системи БПД, і загальне фінансування за рахунок видатків, передбачених на розширення мережі центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги, на оплату послуг та відшкодування витрат адвокатів порівняно з минулим роком збільшується майже втричі й становить 269 млн грн.

У цій сумі передбачені й 57 млн грн. видатків розвитку. Їх буде інвестовано у створення інфраструктури доступу до безоплатної правової допомоги та інформаційні технології задля максимальної автоматизації всіх управлінських процесів і мінімізації адміністративних витрат у майбутньому.

— Відомо, що на кінець минулого року заборгованість за бюджетною програмою «Оплата послуг та відшкодування витрат адвокатів з надання безоплатної вторинної правової допомоги» склала 7 млн грн. За які кошти планується її погасити?

— За рахунок коштів, передбачених на оплату послуг і відшкодування витрат адвокатів у державному бюджеті на 2015 рік. При цьому, якщо розглядати ситуацію в динаміці, то протягом перших двох років роботи системи БПД вона суттєво покращилася — і з точки зору достатньої кількості ресурсів, передбачених і у держбюджеті 2014 року, і у держбюджеті 2015-го на погашення минулорічної заборгованості, і з точки зору зменшення обсягу кредиторської заборгованості на кінець року з 16 до 7 млн грн. у порівнянні 2014 з 2013 роком, тобто більше, ніж удвічі. Досягти такого результату в цей непростий час вдалося завдяки тому, що ще в березні минулого року ми переконали Уряд у тому, що, хоча ця стаття видатків поки що не є захищеною в Бюджетному кодексі, витрати на оплату послуг та відшкодування витрат адвокатів, які надають БПД, потрібно віднести до першочергових. І власне це дозволило нам у третині регіонів стовідсотково розрахуватися з адвокатами на кінець 2014 року, в половині регіонів — на 80—90%.

На жаль, видатки, закладені в кош­торисі, та кошти, фізично наявні на рахунках у Державному казначействі, — це різні речі. Тому у двох регіонах — Волинській області та м.Києві — накопичилася істотна заборгованість перед адвокатами. Наскільки мені відомо, це загальна проблема на рівні казначейської служби, і не в нашій компетенції коментувати, чому в одних регіонах гроші виплачені у повному обсязі, а в інших регіонах так не сталося. Як юрист, можу сказати, що в цих регіонах казначейство не виконало норми постанови Кабміну від 1.03.2014 №65, якою видатки на оплату послуг та відшкодування витрат адвокатів віднесені до пріоритетних.

При складенні кошторису та помісячного плану асигнувань на 2015 рік Міністерство фінансів пішло назустріч нашому проханню і передбачило достатньо коштів на погашення минулорічної заборгованості перед адвокатами в першу чергу. Остаточно розрахуватись з тими адвокатами, кому ми заборгували за минулий рік, плануємо вже у першому кварталі поточного року.

— Чи намагалися в минулому році «безоплатні» адвокати отримати виплати за свої послуги в судовому порядку?

— Таких випадків не було, і шкода. Безумовно, адвокат має право зайняти таку позицію, що він не повинен вживати додаткових дій для того, аби отримати гарантовану державою оплату за надані ним послуги. З другого боку, ми матимемо більше шансів на успіх, коли спробуємо спільними зусиллями вирішити цю проблему.

Чудовим прикладом є Херсонська область, де з початку минулого року стала накопичуватись заборгованість, а херсонські адвокати відреагували на це колективним зверненням до голови відповідної казначейської служби, підкріпленим проектом судового позову. В результаті питання з оплатою було вирішено позитивно і більше не виникало. Ми будемо вдячні, якщо адвокати займатимуть активну позицію у захисті свого права на оплату. Центри та їх керівники завжди зацікавлені у вчасному і повному розрахунку з ними. Тому будь-які законні форми реагування з боку адвокатів на затримки виплат вітаються нами, оскільки це допомагає вирішити проблему по суті.

«Плата за роботу цивілістів буде нараховуватися за окремі дії адвоката»

— За якими критеріями нараховуватиметься оплата послуг «цивілістів» і «адміністративістів»? За кожен складений процесуальний документ?

— Нині у кримінальному провадженні оплата залежить від складності справи, а тепер також згідно з постановою Кабміну від 17.09.2014 №465 — від досягнутого адвокатом результату у справі.

Ця норма не безспірна, але принаймні доки зберігається обвинувальний ухил суду, вона потрібна. Якщо в результаті діяльності захисників зменшується обсяг обвинувачення, не застосовується запобіжний захід у вигляді тримання під вартою або такий запобіжний захід змінюється на більш м’який, судом виноситься виправдувальний вирок або призначається мінімальне покарання у межах санкції тощо, ми матеріально стимулюємо адвокатів.

Я би хотів, щоб суспільство у зв’язку з цим отримало правильний сигнал: коли адвокат досягає виправдувального вироку, це означає не те, що злочинець не буде покараний, це означає, що невинна особа не потрапить за грати і не буде відбувати покарання за злочин, якого вона не скоювала. У цьому і є сенс змагального кримінального процесу і справедливого правосуддя. Саме тому ми заохочуємо адвокатів за досягнутий позитивний результат.

Організація надання БПД в цивільному і адміністративному процесах значно складніша, ніж у кримінальному. Визначити критерії оплати за роботу «цивілістів» набагато складніше. Тому поки постановлено, що вона буде нараховуватися за окремі дії адвоката: підготовку позовної заяви або відповідного заперечення, апеляційної скарги, а також участь у судовому засіданні. Тут ми фактично переймаємо підхід фіксованої оплати за певний обсяг роботи, що часто застосовується приватними юридичними фірмами.

— Чи плануєте ви в цивільному процесі враховувати суму позову?

— Думаю, що це питання, яке може бути на порядку денному в майбутньому з точки зору зменшення видатків держбюджету на безоплатну правову допомогу. У світовій практиці витрати на БПД частково відшкодовуються клієнтом у разі прийняття судом рішення у цивільній справі на його користь.

В будь-якому випадку ми маємо думати над тим, як оптимізувати витрати у процесі надання БПД. Адже кількість осіб, які мають на неї право, становить мінімум 7,5 млн. Це дуже багато.

З подібною проблемою стикаються й інші країни. Наприклад, Велика Британія, яка однією з перших у світі запровадила систему безоплатної правової допомоги близько півстоліття тому, мала серйозні проблеми у бюджетній політиці у 2011—2013 рр., пов’язані із необхідністю скорочення відповідних видатків. Вони стали «непідйомними» для національного бюджету. Розгорнулась суспільна дискусія, тому що скорочення видатків на БПД — це був дуже політично непопулярний крок. Якщо не помиляюсь, торік британські політики все ж були змушені його зробити. В результаті багато юридичних фірм пішли з ринку, оскільки держава була суттєвим замовником юридичних послуг, і скорочення бюджету на БПД призвело до падіння юридичного бізнесу.

Для України це поки що не так актуально. У нас інші питання на порядку денному — організувати доступ до БПД усіх, хто має на неї право, а також належну якість допомоги. Наступним питанням, я думаю, буде оптимізація витрат. Як загальних, так і витрат на адміністрування системи. Тут єдиний шлях — автоматизація, тобто поступове скорочення кількості персоналу, задіяного у процесі адміністрування надання БПД, і якнайширше застосування інформаційних технологій.

«Проблема кишенькових адвокатів є онкохворобою української адвокатури»

— А як щодо якості надання безоплатної правової допомоги? На одному із заходів його учасник розповідав, що нібито бачив кілька протоколів слідчих дій, проведених приблизно в один час, але в різних місцях, підписаних одним і тим самим «безоплатним» захисником. Чи будуть очищатись лави «безоплатників» від тих, хто надає неякісну правову допомогу? Адже вони працюють за бюджетні кошти і забезпечують  державну гарантію?

— На жаль, такі адвокати подекуди залишаються у системі БПД. Один з ключових пріоритетів нашої діяльності полягає у виявленні подіб­них «захисників» і якнайшвидшому припиненні співпраці з ними. Однак проблема таким чином не вирішується, оскільки такі горе-адвокати залишаються в адвокатурі.

Мені відомо багато прикладів, коли подібні «адвокати» з-поза системи БПД потрапляють до кримінального провадження за рекомендацією або під тиском слідчого. У таких випадках слідчий, намагаючись позбутись професійного та активного захисника системи БПД, використовуючи вразливий психічний стан особи, яка зазнає кримінального переслідування, схиляє її до укладання угоди з так званим міліцейським адвокатом, готовим виконувати вказівки слідчого.

Ми знаємо, як боротись з цією проблемою в межах системи БПД. Втім, система БПД створила умови для виявлення цієї проблеми, проте аж ніяк не є її джерелом. Проблема кишенькових адвокатів є онкохворобою української адвокатури, успадкованої з радянських часів. Важливою була б позиція Національної асоціації адвокатів з цього приводу, якби вона була. На жаль, поки що ця проблема свідомо чи за браком часу не ставиться на порядок денний органами адвокатського самоврядування. Принаймні мені не відомо про жодні правові оцінки чи заяви з цього приводу з боку НААУ. Залишається сподіватися на чітку і послідовну позицію ВКДКА щодо цього, голова якої принаймні публічно висловлює міркування про необхідність запровадження інструменту «етичного суду» в адвокатській спільноті через методи «репутаційного» тиску та публічного висвітлення неетичної поведінки адвокатів.

— Як виявити таких адвокатів? Чи буде достатньо заяви клієнта з приводу того, що захисник надав неякісну правову допомогу?

— Сьогодні є інструменти, які ми застосовуємо для виявлення недобросовісних адвокатів у системі БПД. Перше — це звірка даних звітів адвокатів з фактичними даними. Наприклад, у звіті адвоката має бути вказано дату та час зустрічей із клієнтом. Якщо зустрічі відбувались у СІЗО, ці відомості легко перевірити шляхом направлення відповідного запиту до пенітенціарної служби.

Друге — це спостереження за роботою адвоката в суді. Для цього менеджери з якості регіональних центрів БВПД, які також є досвідченими адвокатами, відвідують судові засідання без попередження та з певною регулярністю.

Третій інструмент — інтерв’ю­вання клієнтів. Він є складним, оскільки більшість з них перебуває в місцях позбавлення волі і насторожено ставиться до запитань з боку будь-яких представників держави. У цьому контексті ми посилюємо свою співпрацю з уповноваженим ВР з прав людини і Національним превентивним механізмом проти тортур, які погодилися включити до опитувальних листів своїх представників, які регулярно відвідують пенітенціарні установи і спілкуються з в’язнями, і блок запитань, пов’язаних з якістю надання БПД.

Четвертий механізм — універсальний для моніторингу якості будь-яких послуг — це розгляд скарг. Якщо ми отримуємо скаргу від клієнта, ми розбираємось у ситуації. Спочатку розмовляємо з адвокатом. А якщо такі випадки повторюються, ми розриваємо з ним контракт або відмовляємось від співробітництва у подальшому.

Найвища міра нашого реагування на погану роботу адвоката — це позбавлення такого адвоката права надавати БПД, тобто виключення його з відповідного реєстру за рішенням Координаційного центру з надання правової допомоги.

— А дисциплінарно-кваліфікаційним комісіям повідомляєте про такі випадки?

— За законом «Про адвокатуру і адвокатську діяльність», будь-хто може звернутись до дисциплінарно-кваліфікаційної комісії зі скаргою на адвоката, і центр у тому числі. Однак наша внутрішня політика не передбачає надто частого використання такого інструменту. Це право ми залишаємо за клієнтом. У нас достатньо власних більш м’яких важелів для того, щоб вирішувати проблеми з якістю роботи адвокатів.

— З початку дії закону «Про очищення влади» адвокати говорять про чорні списки, до яких пропонують вносити  прізвища кандидатів, охочих долучитись до професійної спільноти, з числа люстрованих правоохоронців, які порушували права адвокатів. Доки у професійному колі це питання вирішується, такі особи можуть отримати адвокатське посвідчення. Чи будуть у центрі брати до уваги чорні списки?

— Якби ви запитали мене як громадянина, чи хотів би я, щоб мене захищав адвокат, який щойно отримав адвокатське посвідчення, а до того працював у прокуратурі та брав хабарі або «віджимав» власність, я б сказав, що ні.

З професійної ж позиції ми розуміємо, що закон «Про адвокатуру і адвокатську діяльність» не містить обмежень такого роду для доступу до адвокатської професії, крім того, яке стосується осіб, звільнених з публічної служби за порушення присяги. І то — не назавжди, а протягом певного терміну. Також ніхто не відміняв конституційного права на вільний вибір професії. Формуючи корпус захисників, які надають БПД як службові особи, будемо діяти виключно в рамках закону. Якщо колишні посадовці отримують свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, вони так само матимуть право взяти участь у конкурсі з відбору охочих здійснювати БПД. Якщо вони продемонструють відповідний рівень мотивації та професіоналізму, то матимуть шанс пройти цей конкурс. Ми керуємось єдиним критерієм — якістю. Якщо адвокат працює у відповідності з вимогами, які висуває перед ним держава, він нас влаштовує, у нас немає застережень до його минулого.

Якщо ж ви мене запитаєте про мою позицію з цього питання як адвоката, я скажу вам, що виступаю за посилення обмежень для осіб, звільнених у порядку люстрації, до професії адвоката, яка також є однією з публічних професій. Але для цього люстраційний фільтр має забезпечувати об’єктивність.

«Плануємо обмежити кількість справ за дорученням центру, які можуть одночасно перебувати у провадженні одного адвоката»

— Відповідно до плану дій, затвердженого Мін’юстом, спеціалістами центру мають бути запропоновані зміни до низки нормативно-правових актів. Чого вони стосуватимуться?

— Перша зміна, про яку ми будемо просити Уряд і Верховну Раду, — віднесення видатків на оплату послуг адвокатів до захищених статей бюджету. Для цього ініціюємо зміни до Бюджетного кодексу. Сьогодні ми ведемо консультації з народними депутатами різних фракцій, що входять до коаліції, з цього приводу.

Також необхідні зміни до інших нормативно-правових актів. Наприклад, до закону «Про судову експертизу». Наразі не вирішено питання, яким чином має фінансуватись експертиза, якщо вона здійснюється за ініціативою сторони захисту (ці права надані захисту новим КПК) у рамках провадження, де надається безоплатна вторинна правова допомога.

Низка змін ініціюватиметься і до закону «Про безоплатну правову допомогу». Їх суть полягає в удосконаленні системи з урахуванням аналізу практики правозастосування цього закону протягом останніх двох років, а мета — у тому, щоб зробити БПД доступнішою і якіснішою. Зокрема, на наше переконання, потрібно відкрити доступ до безоплатної вторинної правової допомоги для тимчасово переміщених осіб.

Точкові зміни вносяться також до п’яти постанов Кабміну. Це постанови, що регулюють оплату послуг та відшкодування витрат адвокатів, порядок інформування органами, які здійснюють затримання, центрів з надання БВПД, порядок проведення конкурсу з відбору адвокатів, положення про Координаційний центр з надання правової допомоги, а також порядок та умови виконання конт­рактів з адвокатами.

— Розкажіть детальніше, які нові умови можуть з’явитися у контрактах із захисниками?

— Вносяться суттєві зміни з урахуванням тих ризиків, які ми бачимо сьогодні. Зокрема, це ризик, пов’язаний із розподілом справ між адвокатами. Наразі, як ми і планували від самого початку, працює механізм конкуренції серед адвокатів, які можуть бути залучені до надання БПД. Але тут виникають ризики, пов’язані з певними перекосами, суб’єктивними підходами, як з боку однієї сторони контракту, так і з боку іншої.

Крім того, виникає проблема з тим, що адвокати затягують із поданням звітів, які необхідні для того, щоб оплатити їхні послуги. Це, до речі, одна з головних причин виникнення наприкінці кожного року кредиторської заборгованості. Тому ми змушені застосовувати більш жорсткі підходи. Зокрема, пропонуємо Уряду встановити терміни для подання адвокатами звітів, а також фінансові санкції за їх порушення. Ми вважаємо достатнім термін у 45 днів після завершення стадії кримінального провадження для того, щоб адвокат подав звіт. Якщо адвокат подасть звіт у 60-денний термін, він отримує 75% від того, що йому повинні були виплатити, якщо за 90 днів — 50%, якщо 120 днів — 25%. Цей захід, можливо, є непопулярним, але життєво необхідний для всієї системи і в інтересах кожного окремого адвоката.

Крім того, плануємо затвердити низку умов, дотримання яких впливатиме на укладання контракту. Від захисника вимагатимемо постійного підвищення якості надання БПД, участі у заходах з підвищення кваліфікації, які організовуються координаційним центром для всіх адвокатів системи 3—4 рази на рік, відсутності дисциплінарних стягнень за попередній період та обгрунтованих скарг від клієнтів, розглянутих у межах компетенції центрів.

Також на рівні контракту ми плануємо обмежити кількість справ, які можуть одночасно перебувати у провадженні одного адвоката. Поки що, порадившись із самими адвокатами та директорами регіональних центрів, пропонуємо зупинитися на числі 30. Чому це повинно бути врегульовано саме в контракті? Тому, що центр не повинен видавати більше, а адвокат не повинен брати більше, якщо він знає, що в нього вже є така кількість. Переконані: понад таку кількість якісну правову допомогу забезпечити, неможливо. Наступним кроком буде автоматизація розподілу справ між адвокатами.

— Сьогодні діє значна кількість центрів з надання БВПД. З липня 2015 р. їх кількість збільшиться на 100. Чи не важко вам керувати такою кількістю структурних одиниць та чи не плануєте ви збільшити чисельність своїх заступників?

— У координаційному центрі сьогодні працює менш ніж 30 осіб. Збільшувати кількість своїх заступників я не планую. Нині ми посилюємо напрям внутрішнього фінансового аудиту, який дотепер не був інституціолізований. Запрошуємо до себе на роботу найкращих спеціалістів з центрального апарату Державної фінансової інспекції. На перший план виходять напрями регулярного аудиту фінансової діяльності й ефективності центрів. Наш головний принцип — максимальна прозорість.

Удосконалення системи передбачає впровадження наскрізної функції внутрішнього контролю відповідно до найкращих світових практик. Це суттєво не вплине на кількість працівників у центрах, що функціонують сьогодні. Радше йдеться про «редизайн», перерозподіл функцій. Що ж до нових центрів, то для забезпечення їх діяльності на момент запуску передбачається залучити близько 1000—1500 нових працівників. У подальшому, по завершенні періоду становлення оновленої і розширеної системи, маємо подумати про те, яким чином  оптимізувати цю чисельність, насамперед через автоматизацію процесів адміністрування, запровадження електронного документообігу, що дозволить працювати швидше й ефективніше.

Сьогодні ми працюємо над кваліфікаційними вимогами як до керівників центрів, так і до всіх штатних працівників системи. Думаю, потрібні будуть фахівці з різними компетенціями, оскільки нові центри являтимуть собою інтерфейс безпосереднього спілкування з клієнтами. Тут необхідно буде вести щоденний прийом громадян та давати їм консультації. На передньому фронті повинні бути більшою мірою соціальні працівники і частково юристи, які попередньо разом із клієнтами визначатимуть судову перспективу звернення. Ми не повинні перевантажити суди необгрунтованими скаргами.

Процес відбору керівників центрів буде максимально відкритий і прозорий і грунтуватиметься виключно на професійних якостях кандидатів.

Андрій ВИШНЕВСЬКИЙ народився 13 грудня 1977 р. в м.Харкові.

У 1999 р. закінчив з відзнакою Харківський державний університет за спеціальністю «біологія».

У 2005 р. закінчив з відзнакою Київський університет права при Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАНУ за спеціальністю «правознавство».

У 2002—2004 рр. був радником державного секретаря Кабінету Міністрів та начальника Головного управління державної служби. Протягом 2004—2008 рр. очолював Центр сприяння інституційному розвитку державної служби при ГУДС.

10 жовтня 2011 р. призначений директором Центру правової реформи та законопроектних робіт при Міністерстві юстиції.

6 липня 2012 р. призначений директором Координаційного центру з надання правової допомоги.