Вакцина від люстрації,

або Чому врахування іноземного досвіду при очищенні державної влади є життєво необхідним для України?

Прагнення налагодити нормальне функціонування всіх ланок державного механізму (який майже розбалансувався після лютневих подій) останнім часом тісно межує із жаданням певної частини громадськості позбутися «темного минулого» шляхом масової люстрації державних службовців. Про доцільність і правові пастки реалізації таких намірів вирішили розповісти іноземні експерти. Фахівці з країн ЄС застерегли українських правників від необдуманих кроків і оманливих очікувань.

Чутно дзвін, та невідомо, звідки він

Увечері 16 вересня Верховна Рада ухвалила закон «Про очищення влади». Цей документ став своєрідною політично-правовою квінтесенцією, яка, на думку законотворців, має допомогти державі позбутися решток колишнього політичного режиму. Напередодні цього історичного кроку задля конструктивного обговорення тих змін і процесів, відлік яких почнеться з моменту набрання чинності новим законом, іноземні експерти з країн ЄС за підтримки проекту USAID «Справедливе правосуддя» вирішили розповісти про те, як розпочиналася та проходила люстрація в тих країнах, які вже давно реалізували нагальну потребу покінчити з комуністичним минулим. Дискусія із цього приводу була бурхливою.

Керівник проекту USAID «Справедливе правосуддя» Девід Вон, відкриваючи захід, зазначив, що проведення прозорого процесу очищення державної влади є одним з найбільш серйозних викликів, які нині постали перед українським суспільством. «Цей процес повинен відбуватися з повагою до прав людини», — наголосив керівник проекту. Втім, власне можливість уникнути порушень прав людини та громадянина в ході люстрації дехто з учасників круглого столу поставив під сумнів.

Якщо підійти до люстрації, яку в законопроекті №4359а, виходячи з його назви, подано під соусом «очищення влади», з історичного погляду, то можна дійти висновку, що «очисні» процеси в Україні є дещо запізнілими. У Східній Європі нагальна потреба в люстраційному процесі виникла відразу після падіння комуністичних режимів. Завдяки йому було регламентовано доступ до державних посад для осіб, пов’язаних у минулому з репресивним апаратом.

За своєю ідеологією, процес люстрації легітимізує нову владу шляхом рішучого відмежування від практики старої, яка сприймається як злочинна. Виходить, що нинішні парламентарі пропонують повністю викоренити з державного апарату підлеглих колишньої влади, водночас провівши їх перевірку щодо спів­праці зі спецслужбами Радянського Союзу?

Автори ініціативи неодноразово наполягали на тому, що в редакції законопроекту «Про очищення влади» врахований досвід тих країн, які вже мають досвід проведення відповідної процедури. Та чи враховано в цьому документі ті помилки, яких ні Польщі, ні Чехії уникнути не вдалося? Чи готові ми вчитися на чужих помилках, а не пороти гарячку при вирішенні таких украй важливих для держави питань?

Так, законопроект з усіма його недоліками та перевагами нарешті народився, проте парламентарям знадобилося багато часу щоб дійти згоди щодо нього. Адже з березня цього року було запропоновано щонайменше 6 різних люстраційних проектів, що різнилися як стратегією застосування, так і метою.

Відповідальністю й не пахне

Авторів законопроекту, які закликали до якнайшвидшого втілення представлених норм у життя, намагався хоч трохи вгамувати адвокат Леонід Антоненко. Він, як член робочої групи Міністерства юстиції, виніс на розгляд колег свої зауваження щодо окремих положень майбутнього закону. Особливу увагу правник звернув на наявність так званої колективної відповідальності, згідно з якою особу позбавляють прав тільки через те, що в певний час вона обіймала державну посаду. Така позиція законотворців, на думку Л.Антоненка, суперечить принципу дотримання прав людини й має дискримінаційний та каральний характер, що насамперед не відповідає духу люстрації, метою якої є очищення влади та відновлення довіри до неї, а не покарання злочинців.

Застерігали українських фахівців від необачних кроків на цьому шляху й іноземні експерти. Так, польський адвокат Павел-Войцех Осик, який долучився до діалогу за допомогою відеозв’язку, зазначив, що чим раніше держава розпочинає процес люс­трації, тим кращих результатів вона досягає. «Втім, кожна держава повин­на пам’ятати про свої обов’язки, що випливають з основних прав і свобод людини. Це стосується будь-яких запроваджених інструментів люстрації», — переконаний П.-В.Осик. Він також зауважив, що Європейський суд з прав людини, хоча й виносив рішення щодо застосування люстраційного інструментарію, ніколи не розробляв і не оприлюднював вимог щодо такого процесу. Інакше кажучи, ЄСПЛ вказівок щодо люстрації не дає.

Важливим досягненням польський адвокат уважає прийняття в 1996 році резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи про заходи щодо ліквідації спадку колишніх тоталітарних систем. П.-В.Осик, як і Л.Антоненко, вважає за необхідне уважно поставитися до персоніфікації відповідальності. Наприклад, люстраційну процедуру можна вважати законною, якщо:

• вина особи доводиться в кожному окремому випадку;

• підозрюваній особі гарантується право на захист та звернення до суду, з обов’язковою дією принципу презумпції невинуватості;

• метою люстрації є не покарання винних (адже це завдання правоохоронних органів), а захист молодого демократичного режиму.

Проте остання умова чи не найбільше дисонує з метою люстрації саме в Україні, бо «молодий демократичний режим» у нашому випадку ще 5 років тому відзначив своє повноліття, а отже, від комуністичного минулого його віддаляють 23 роки. Однак особ­ливої гостроти питання очищення влади набуло лише тепер.

І щодо гарантій прав осіб на судовий захист виникають серйозні питання. На цей недолік закону вказав ще один іноземний учасник заходу, академік та державний службовець Павел Жачек. Він, проводячи паралелі з доповіддю П.-В.Осика, зауважив, що запропонований проект, хоча й передбачає можливість для суб’єктів перевірки викласти свою позицію, не встановлює можливості оскаржити рішення про підсумки люстрації. «Було б доцільно вказати, які суди повинні займатися даною проблематикою», — підкреслив
П.Жачек.

Відкритий погляд Феміди

Незважаючи на численні заходи, спрямовані на розроблення методики притягнення до відповідальності (поки незрозуміло, якої саме) суддів, питання щодо люстрації такої специфічної категорії державних службовців досі залишається відкритим. Із часом і корифеї права, і запальні революційні активісти усвідомили, що стригти весь державний сектор під один гребінець навряд чи вдасться.

Судова система, яка виявила бажання самостійно очиститися від нечистих на руку кадрів, урешті-решт висловила свою думку щодо відновлення довіри до себе. Так, відповідно до закону «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» була створена тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів судів загальної юрисдикції. Метою її діяльності, з точки зору законодавця, є перевірка на предмет законності ухвалення рішень в окремих категоріях справ у період з листопада 2013 до лютого 2014 р. Утім, володарі мантій неодноразово наголошували на тому, що перевірку рішень на предмет їх законності й обгрунтованості має здійснювати виключно вища судова інстанція й аж ніяк не ТСК.

До того ж, за словами голови ТСК Володимира Мойсика, який узяв участь у завершальній частині круглого столу, ні громадяни, ні народні обранці не усвідомлюють того, що повноваження комісії є дуже вузькими. Так, із майже 800 заяв, які протягом 2 місяців надходили до ТСК, тільки 69 підлягають розгляду. «Ми не бачимо заяв тих осіб, які особисто постраждали від діяльності колишнього режиму, від рук правоохоронних органів. Не звернулися до нас і колишні члени Уряду Ю.Тимошенко», — зазначив В.Мойсик, наголосивши водночас, що орган, який має опікуватися суддівськими кадрами та їх «гігієною», — Вища рада юстиції — наразі не працює і в цьому році, за прогнозами керівника ТСК, не поновить роботи.

Особисто В.Мойсик дотримується точки зору, що відновлювати треба судову владу, а не довіру до неї. «Система, яка за період правління колишнього Уряду перетворилася на апарат обслуговування режиму, повинна реабілітуватися», — переконаний голова ТСК.

Бути педантичними в питанні перевірки суддів закликав і заступник директора відділу люстрації Інституту національної пам’яті Польщі Радослав Петерман. Він, будучи свідком проведення аналогічної процедури у своїй країні, закликав колег не жадати помсти — політичної чи соціальної. «Невдалі люстраційні перетворення в найгіршому випадку можуть обернутися «шовковою реставрацією» тоталітарного режиму з потоптанням принципу верховенства права та поваги до прав людини», — застеріг Р.Петерман.

Грамотне декларування чи приховування?

І хоча польський фахівець не заперечив доцільності очищення лав державних службовців, однак запропонував підходити до цього вкрай обережно, особливо в питанні, що стосується фінансового стану чиновників.

На думку Р.Петермана, запропонована часткова й непряма перевірка статків близьких родичів судді чи будь-якого іншого держслужбовця в певному випадку може перетворитися на втручання в їхнє особисте життя. «Інформування про події в житті найближчих родичів може спричинити сімейні конфлікти, особливо якщо члени родини досягли певного успіху власними силами», — вважає Р.Петерман.

Свою точку зору із цього питання висловила й заступник керівника проекту USAID «Справедливе правосуддя» Наталія Петрова. Вона зазначила, що, за нормами національного законодавства, офіційно оприлюднюються декларації суддів вищих інстанцій. Утім, оприлюдненими вони є від кількох годин до кількох діб, хоч, на думку Н.Петрової, замало. Вона переконана, що українським служителям Феміди не завадило б перейняти досвід заокеанських колег, які при декларуванні обов’язково вказують акції, якими володіють, навіть якщо їх ціна й кількість є мізерними. Такі відомості в електронному вигляді зберігаються в єдиній системі суду, щоб у випадку відкриття провадження у справі стосовно товариства, акціонером якого є суддя, унеможливити розгляд ним такої справи й запобігти будь-яким звинуваченням в упередженості.

Можливо, відкрите декларування своїх доходів суддями та рештою державних службовців невдовзі стане звичною справою і в нашій державі. А фінансові декларації суддів першої інстанції не припорошуватимуться пилом у сейфах голів судів, а слугуватимуть щитом від наклепів недоброзичливців.

Завдання із зірочкою

Пошуки внутрішнього ворога розпочались у країні з моменту набрання чинності законом «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», «Перехідні положення» якого мали змінити розташування сил на суддівській арені. Однак поглинута люстраційним процесом судова влада поки що ніяк не може виринути на поверхню, адже механізми налагодження її нормального функціонування зосереджено в руках парламентарів. Останні ж, маючи наснагу до реформування, не завершивши із суддями, збираються зосередити увагу на решті державних службовців.

Утім, учасник круглого столу Олександр Волков, який наразі обіймає посаду в Адміністрації Президента, висловив своє доволі скептичне ставлення до критеріїв перевірки суддівських рішень. «Довести, що рішення прийнято за хабар, майже неможливо, адже воно, за своєю природою, грунтується на нормах закону. І якщо воно не оскаржується, напевно, обидві сторони влаштувало подібне вирішення справи», — вважає О.Волков.

До того ж, за словами доповідача, сучасна судова система переобтяжена великою кількістю справ, безпідставний розгляд яких нав’язано саме законодавцем. Особливе ставлення в О.Волкова й до корупції всередині системи. «Сьогодні це модна й актуальна тема. Та можу сказати, що корупція в судах закладена в державному бюджеті», — наголосив він, наводячи статистичні дані щодо недофінансування Феміди.

Яким саме закон «Про очищення влади» побачить світ, невідомо. Зрозуміло лише, що приймати поспіхом акти прямої дії такого ступеня важливості не можна. Досвід посткомуністичних країн, які роками напрацьовували свою люстраційну базу, демонструє, що за лаштунками успіху залишається сила-силенна помилок і вад, на які вказували ЄСПЛ та РЄ. Можливо, для України, яка перебуває в стані бойових дій, виборюючи свою цілісність та незалежність, швидко виконати таке завдання буде надто складно. Ще досить незрілому з правової точки зору українському суспільству іноземні експерти дали зрозуміти, що вакцини, яка б допомог­ла форсувати темпи люстрації, не існує. Однак профілактичні щеплення наявним правовим інструментарієм потрібно проводити системно, починаючи насамперед з того, хто такий інструментарій розробляє, — із законодавця.

ПРЯМА МОВА

Павел ЖАЧЕК, засновник і перший директор Інституту дослідження тоталітарних режимів, Чехія:

— На мою думку, принциповим недоліком запропонованого законопроекту є те, що він не враховує всіх нюансів трудового права, які цей закон зачіпає, а подекуди й порушує його. Також уважаю, що закон дещо дисгармоніює з європейськими правовими нормами, а його мета в преамбулі документа викладена занадто стисло. Переконаний у тому, що в документі має бути чітко визначено, що його приймають передусім задля захисту системи державного управління від злочинних структур. Далі необхідно вказати, що він спрямований на очищення влади від рудиментів радянських тоталітарних структур, які завдають непоправної шкоди правам простих громадян України.

Що стосується накладення окремих обмежень стосовно обрання до Верховної та місцевих рад, то втілити це в життя буде вкрай складно, адже народні обранці отримали свої посади шляхом демократичних виборів. На мій погляд, слід установити в тексті закону обов’язок політичних партій заздалегідь проводити люстрацію своїх кандидатів і оприлюднювати результати такої перевірки.

Олександр ВОЛКОВ,керівник головного управління з питань судоустрою та правової політики Адміністрації Президента України:

— Потрібно виходити з європейських засад та принципів, що стосуються обов’язків судді. Чи маємо ми право карати суддів за ті рішення, які вони ухвалили? Відповідаючи на це запитання, незайвим буде ознайомитися з практикою ЄСПЛ, який зробив чіткий висновок, що несудовий орган не має права давати оцінку судовим рішенням.

Проте слід більше уваги приділяти професійному розвитку судді, який, за рекомендаціями Комітету міністрів РЄ, повинен постійно підвищувати свій професійний рівень. Бо що ж це за суддя такий, який за 10 років роботи не прочитав жодного закону, до якого внесено зміни?!

Що стосується перевірки й покарання за нескасовані рішення, ухвалені окремими суддями в певний період часу, то займатися цим повинні не ТСК і не ВРЮ. Адже рішення про відсторонення від посади з наведених причин «протримається» хіба що до першого судового процесу. І такий суддя на законних підставах поновиться на посаді.

Отже, треба запроваджувати інші механізми люстрації, принаймні стосовно суддів.

Павел-Войцех ОСИК, адвокат, Польща:

— Люстрація дає державі законні підстави ввести обмеження на право на повагу до приватного життя, яке проголошено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, або на право займати посади, в тому числі навіть на право обиратися до органів влади. Однак ці обмеження мають відповідати меті люстрації.

Це особливо простежується в литовських судових розглядах. Тоді суд дійшов виснов­ку, що запізніле прийняття закону, яким накладено спірні обмеження щодо праце­влаштування позивачів, через 10 років після того, як незалежність Литви була відновлена і служба позивачів у КДБ припинилася, є вагомим аргументом на користь того, що застосування даного закону до позивачів має дискримінаційний характер. Саме тому при ліквідації спадку попереднього режиму держава повинна використовувати виключно процесуальні засоби.