Власть есть власть

КАС не указывает, что админсудопроизводство защищает только публичные права личности

Довольно долго не стихают споры относительно проблемы разграничения юрисдикции. По-видимому, с момента появления административных судов это один из самых болезненных вопросов во всех сферах правовой жизни нашего общества. Продолжаются дискуссии среди научных работников, которые пытаются найти наиболее логичные пути преодоления коллизий на стадии правоприменения. Вряд ли в ближайшее время эти противоречия удастся снять и будет найдено окончательное решение как в трудах научных работников, так и в судебных решениях. Думается, что следует не разграничивать подходы ученых и практиков, а, наоборот, диалектически совмещать.

Неоднозначное определение

Научная мысль должна базироваться на практике (прежде всего — на решениях судов), наука ради науки — мертвая конс­трукция. В то же время выводы и разработки должны основываться на объективных, научно обоснованных положениях, а не напоминать постулаты.

Именно с этих позиций очень интересно определение Верховного Суда от 19.01.2011, где речь идет об отсутствии публично-правовой природы споров относительно права владения и пользования земельным участком (см. №33 «ЗиБ». — Прим. ред.). Коллегия судей Судебной палаты по гражданским делам ВС пришла к выводу, что критериями разграничения юрисдикции в таких случаях являются «одновременно субъективный состав участников процесса и характер спорных правоотношений». А значит, такая специфическая разновидность земельных споров должна решаться по правилам гражданского судопроизводства.

На этом вопросе стоит остановиться подробнее. Суды двух первых инстанций рассмотрели иск лица к райгосадминистрации и поселковому совету с требованиями:

• признать за лицом право владения и пользования (на условиях долгосрочной аренды) земельным участком под принадлежащим ему целостным имущественным комплексом;

• признать незаконным бездействие РГА — игнорирование и нерассматривание его ходатайств;

• признать незаконными действия по отклонению его ходатайств о выборе земельного участка под существующим комплексом строительных сооружений;

• обязать райгосадминистрацию издать распоряжение о даче разрешения.

Суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что указанные требования должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства. ВС отменил эти определения и передал дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

ВС в своем определении ссылался на то, что в соответствии с ч.1 ст.15 Гражданского процессуального кодекса «суды рассмат­ривают в порядке гражданского судопроизводства дела о защите нарушенных, непризнанных или оспариваемых прав, свобод или интересов, которые возникают из гражданских, жилищных, земельных, семейных, трудовых отношений, а также из других правоотношений, кроме случаев, когда рассмотрение таких дел проводится по правилам другого судопроизводства».

В то же время в ч.1 ст.2 Кодекса админист­ративного судопроизводства говорится, что «задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушения со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления… при осуществлении ими властных управленческих функций». Согласно п.1 ст.17 КАС «компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия». При этом в соответствии с п.7 ст.3 КАС субъектом властных полномочий в таких спорах может выступать «орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий». Ссылками на эти нормы фактически и исчерпываются аргументы, на основании которых делался вывод.

Позиция ВС базировалась на том, что спор не касается защиты прав, свобод и интересов в сфере публично-правовых отношений от нарушения со стороны органов государственной власти, а связан с признанием права владения и пользования земельным участком, на котором находится недвижимое имущество, и прекращением действий, создающих угрозу нарушения права. Ссылки на соответствующие нормы действующего законодательства приводят к нелогичному выводу. Именно поэтому попробуем проанализировать содержание этих двух принципиальных критериев.

«Субъективный» состав

Я сразу обратил внимание на слова «критериями разграничения являются одновременно субъективный состав участников процесса и характер спорных правоотношений», которые стали смысловым акцентом всей публикации. Создавалось впечатление, что это ошибка редакции «ЗиБ». Но в опреде­лении говорилось-таки о «субъективном составе участников процесса». Сразу возникает ассоциация с «субъективной стороной преступления», но при чем здесь это?

По-видимому, все же имелся в виду «субъектный состав участников процесса». Следовательно, речь идет о противостоянии субъекта властных полномочий и соответствующего лица, и мы сталкиваемся с административно-правовой природой явления, когда спор должен решаться по правилам административного судопроизводства.

Вызывает удивление практика ВС. Ведь дела, в которых рассматривается так называемый спор о праве, не являются административными. Такая аргументация применяется, в частности, при определении как гражданских или хозяйственных дел относительно обжалования решения органа местного самоуправления о выделении (отказе в выделении) земельного участка. Утверждается, что субъекты властных полномочий в этих условиях имеют равные права с теми, кому земля передается (юридическими и физическими лицами), и спор возникает между двумя равноправными субъектами. Интересный вопрос: разве орган местного самоуправления действует как равноправный субъект по отношению к другой стороне, когда он отбирает земельный участок или в единостороннем порядке изменяет условия?

Может ли категория «спор о праве» быть критерием для исключения дела из административной юрисдикции? Если определять как объект защиты в порядке административного судопроизводства лишь субъективное публичное право, это будет необоснованным сужением предмета административной юрисдикции. Права, свободы и интересы, которые защищает административный суд, могут быть разнообразными. Характер права для определения дела как дела административной юрисдикции не имеет никакого значения: в КАС не указано, что по правилам административного судопроизводства должны быть защищены только публичные права личности.

Для административного суда имеет значение, что права (публичные или гражданские) нарушены субъектом властных полномочий при осуществлении им своих полномочий. Сугубо гражданское право собственности физического или юридического лица может быть нарушено субъектом властных полномочий. Например, в случае противоправной задержки таможенным органом товара, который перемещается через таможенную территорию; незаконного изъятия органом местного самоуправления транспортного средства, оставленного в неразрешенном месте, и т.п. То есть в публично-правовых отношениях могут быть нарушены частные (гражданские) права личности. Споры, которые возникают в результате таких нарушений, должны решать суды административные, независимо от того, является нарушенное право частным или публичным.

Гражданское судопроизводство не приспособлено для рассмотрения дел против субъекта властных полномочий, поскольку в нем нет специальных критериев для оценки решений, действий или бездействия субъекта властных пол­номочий (см. ч.3 ст.2 КАС), отсутствуют принцип официальности и презумпция вины субъекта властных полномочий, другие процессуальные гарантии защиты нарушенных прав, предусмотренные правилами админсудопроизводства.

То есть, учитывая субъектный состав участников процесса, перед нами классический спор, который должен решаться по правилам административного судопроизводства.

Характер спорных правоотношений

Теперь стоит перейти ко второму критерию для разграничения юрисдикции, названному ВС. Хотел бы обратить внимание на определенную последовательность в выяснении причин возникновения и природы спорных отношений и именно через это прийти к выводу: каков же их характер.

Думается, что принципиально важно разграничивать:

а) момент реализации полномочий на­деленного властью субъекта;

б) момент (и, соответственно, основания) возникновения права владения и пользования земельным участком.

Безусловно, в некоторых случаях сложно (даже во времени) разграничить их, потому что право владения и пользования возникает на основании реализации полномочий наделенного властью субъекта. Задумаемся, могут ли возникнуть спорные отношения, касающиеся права на владение и пользование земельным участком, без реализации РГА или поселковым советом властных полномочий? По-видимому, нет. То есть основания спора возникают именно в этом вопросе. Определение права на владение и пользование земельным участком вторично по отношению к полномочиям. Именно поэтому до того, как выяснять имущественные (арендные) отношения в пределах действия гражданского судопроизводства, нужно решить публичный по правовой природе спор относительно реа­лизации полномочий соответствующего властного субъекта. В этом смысле вряд ли есть основания обосновывать природу такого спора и процедуру его решения по правилам гражданского судопроизводства.

По-видимому, была бы определенная логика в таком выводе и рассмотрении подобного спора по правилам гражданского судопроизводства, если бы исковое требование сводилось только к признанию права владения и пользования земельным участком (да и то с большой долей условности, потому что такое право опять-таки возникает на основании реализации полномочий субъектом, который ими наделен). Но это лишь одно из нескольких исковых требований. Достаточно сложно понять, почему оно выделяется, почему только из-за его наличия делается вывод о юрисдикции дела.

Таким образом, учитывая и характер спорных правоотношений, можно сделать вывод, что речь идет о публично-правовом споре, который должен решаться по правилам административного судопроизводства.

Конституционный анализ

И еще на одно принципиальное обстоятельство, связанное с таким выводом, хотелось бы обратить внимание. Речь идет о решении Конституционного Суда по делу по конституционному представлению Высшего административного суда относительно официального толкования положений ч.1 ст.143 Конституции, пп.«а» — «г» ст.12 Земельного кодекса, п.1 ч.1 ст.17 КАС (№10-рп/2010 от 1.04.2010). В нем КС установил, что «органы местного самоуправления являются субъектами властных полномочий... в процессе реализации своих полномочий в сфере земельных отношений». В соответствии с ч.1 ст.143 Конституции «территориальные общины села, поселка, города непосредственно или через созданные ими органы местного самоуправления... решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции».

Согласно правовой позиции КС предметом ведения органов местного самоуправления являются не любые вопросы общественной жизни, а вопросы именно местного значения, к которым относится регулирование земельных отношений в соответствии с законом. КС сделал вывод, что органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения, отнесенных Конституцией и законами к их компетенции, являются субъектами властных полномочий. Как субъекты властных полномочий органы местного самоуправления решают в рамках закона вопросы, возникающие в сфере земельных отношений.

В соответствии с пп.«а» — «г» ст.12 ЗК к полномочиям сельских, поселковых, городских советов принадлежит:

«а) распоряжение землями тер­ри­ториальных общин;

б) передача земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц…;

в) предоставление земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности;

г) исключение земельных участков из земель коммунальной собственности».

КС считает, что эти полномочия охватываются указанным в ст.143 Конституции понятием «другие вопросы местного значения», поэтому при их осуществлении сельские, поселковые, городские советы выступают как субъекты властных полномочий, которые реализуют распорядительные и другие функции.

КС подчеркнул, что «решение земельных споров физических и юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия относится к юрисдикции административных судов». Хотелось бы напомнить, что решения КС являются обязательными к исполнению на всей территории Украины.

Можно подводить итоги. Безусловно, нужно согласиться с выводом ВС относительно того, что, определяя принципы разграничения юрисдикции, нужно принимать во внимание два критерия. Исходя из первого (субъектный состав), речь идет о споре, решение которого отнесено к компетенции административных судов. Второй критерий (характер спорных правоотношений) еще более акцентирует внимание на публично-правовой природе отношений и границах юрисдикции административных судов. Именно поэтому довольно странным представляется вывод, когда к «белому» мы добавляем «белое», а как результат получаем «черное».