Земельный участок является имуществом, следовательно, защиты именно имущественного интереса хочет лицо, обращаясь в суд
Долгое время специалисты вели дискуссию по поводу того, как следует применять законодательство о подведомственности при рассмотрении земельных споров. Свою позицию по данному вопросу недавно выразил Высший хозяйственный суд, пленум которого 17.05.2011 принял постановление №6 «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных отношений». Какой подход предлагает высшее звено хозяйственного судопроизводства? Решит ли все проблемы с рассмотрением таких споров принятое разъяснение?
Сложный предмет
Земельные споры всегда были особой категорией судебного производства. Они требуют от судей и участников процесса специальных знаний. Вместе с тем с развитием земельных отношений растет количество таких споров, становится более разнообразной судебная практика, увеличивается объем нормативной базы, что требует специальной подготовки как судей, так и представителей сторон.
Отметим, что формального определения термина «земельные споры» не существует. И проблема даже не в законодателе, поскольку дать четкое и однозначное определение вряд ли возможно из-за того, что такие отношения являются комплексными и совмещают административно-, гражданско-, хозяйственно- и даже конституционно-правовые положения. Земельных отношений также непосредственно касается законодательство об органах местного самоуправления. Хочется подчеркнуть, что даже среди юристов — научных работников нет полного согласия не только по поводу того, что следует считать земельными спорами, но и по поводу того, что является земельным правом. Следовательно, дискуссии о правовой природе земельных споров априори неизбежны.
Земельным спором можно назвать любой спор, который в той или иной мере касается прав на землю. Основанием для иска здесь могут быть разные обстоятельства, от нарушения условий договора аренды до оспаривания действий государственных органов относительно прав на землю.
Особенностью земельных споров является то, что в такие отношения вовлечены государственные органы, осуществляющие регистрацию прав собственности на землю, прав пользования ею, в том числе договоров аренды. Государственные структуры в соответствии со своими полномочиями принимают решения о выделении в собственность земельных участков, осуществляют административные действия по регистрации прав на землю и т.п. От таких административных действий полностью зависят конкретные имущественные последствия: признание договора заключенным, приобретение права на землю, возникновение определенных прав и т.п. Следовательно, в земельных правоотношениях совмещаются признаки административных и гражданских правоотношений, что предопределяет необходимость разграничения таких правоотношений в практическом плане при рассмотрении конкретного дела.
Законодатель и судебная власть неоднократно пытались отобразить особенности земельных дел и установить четкие критерии для разграничения подведомственности споров, в соответствующие изменения в законодательство. Так, в п.6 ч.1 ст.12 Хозяйственного процессуального кодекса говорится: хозяйственным судам подведомствены «дела по спорам, возникающим из земельных отношений, в которых принимают участие субъекты хозяйственной деятельности, за исключением тех, которые отнесены к компетенции административных судов».
Законодательное заострение
Проблема стала особенно острой после принятия Кодекса административного судопроизводства, который вступил в силу 1.09.2005. В п.1 ч.1 ст.17 говорится, что в компетенцию админсудов, в частности, входит рассмотрение споров юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия.
Долгое время специалисты вели дискуссии по поводу того, кем следует считать органы местного самоуправления и органы государственной власти относительно земельных отношений. Этот вопрос рассматривал Конституционный Суд, который в решении от 1.04.2010 №10-рп/2010 признал, что органы местного самоуправления при решении вопросов, касающихся распоряжения землями территориальных общин, передачи участков из коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, предоставления участков в пользование из земель коммунальной собственности, исключения участков из земель коммунальной собственности, действуют как субъекты властных полномочий. Кроме того, КС отметил, что положение п.1 ч.1 ст.17 КАС относительно распространения компетенции административных судов на «споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий, касающиеся обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия», следует понимать так, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездействия.
Поднятая перед Конституционным Судом проблема была и остается актуальной из-за того, что право собственности на землю, как и право пользования ею, невозможно без регистрации, то есть признания такого права государством. Для этого нужны соответствующие действия государственных органов. Следовательно, с одной стороны, такие действия являются публично-правовыми, административными, а с другой — порождают имущественные последствия, от такого решения зависит, приобретет ли лицо право собственности на землю, то есть вердикт затрагивает частный интерес.
Однако после принятия КС решения №10-рп/2010 были внесены изменения в ст.17 КАС. Теперь в ней говорится: «Юрисдикция административных судов распространяется на правоотношения, возникающие в связи с осуществлением субъектом властных полномочий властных управленческих функций...» (ч.1). В п.1 ч.2 ст.17 КАС содержится положение, в соответствии с которым «юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры», в частности на «споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия)». Такие формулировки появились с принятием закона «О судоустройстве и статусе судей» от 7.07.2010 №2453-VI.
Один пленум хорошо, а два лучше
Поднятая проблема не осталась без внимания Верховного Суда, который 19.03.2010 внес изменения и дополнения в постановление Пленума ВС №7 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» от 16.04.2004. Так, в п.2 постановления Пленума ВС в действующей редакции отмечено, что «те земельные и связанные с земельными отношениями имущественные споры, сторонами в которых являются юридические лица, а также граждане, которые осуществляют предпринимательскую деятельность без создания юридического лица и в установленном порядке приобрели статус субъекта предпринимательской деятельности, рассматриваются хозяйственными судами, а все остальные — в порядке гражданского судопроизводства, кроме споров, в частности, относительно обжалования решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий при реализации ими управленческих функций в сфере земельных правоотношений, решение которых согласно пп.1, 3 ч.1 ст.17 КАС входит в компетенцию административных судов».
Вместе с тем это постановление не детализирует вопрос подведомственности споров. В связи с этим интересна мысль, изложенная в постановлении №6 пленума ВХС. Данный документ рассматривает не только вопрос подведомственности, но и проблемы материального права, также достойные особого внимания (касаются приобретения и реализации прав на земельные участки, ответственности за правонарушения в земельной сфере и т.п.). Однако остановимся на проблеме подведомственности споров, которая является важной как для судей, так и для других участников судебных споров.
Так, в п.1.1 постановления пленума ВХС №6 говорится: «Вопрос о том, подведомствено ли хозяйственному суду дело по спору, возникшему из земельных правоотношений, должно решаться в зависимости от того, какой характер имеют спорные правоотношения, то есть являются ли они частноправовыми или публично-правовыми и отвечает ли состав сторон в деле ст.1 ХПК». Эта статья устанавливает, что в хозяйственный суд за защитой своих прав могут обращаться предприятия, организации и другие юридические лица, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность, а также прочие лица.
Публичные или частные?
Если вопрос о составе участников более или менее определен, то разграничение публично-правовых и частноправовых отношений в земельных спорах все еще остается проблемой. Так, осуществляя властные полномочия, государственные органы совершают определенные действия, влияющие на имущественные и неимущественные интересы конкретных субъектов хозяйственных правоотношений. Например, значительное количество земельных споров связано с отменой органами местного самоуправления актов индивидуального действия о выделении земельных участков. Нередко такие решения органов местного самоуправления принимаются тогда, когда право собственности на соответствующие земельные участки уже оформлено и они даже проданы третьим лицам, в частности и добросовестным приобретателям. В таких случаях отмена актов индивидуального действия о выделении земли влечет за собой отмену права собственности на соответствующий земельный участок.
Эта проблема рассматривалась на уровне Конституционного Суда в деле об отмене актов органов местного самоуправления. В своем решении от 16.04.2009 №7-рп/2009 КС признал, что отмена таких решений возможна на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины, то есть в случае, если это отвечает полномочиями соответствующих советов и имеют место соответствующие обстоятельства. Вместе с тем в п.5 этого же решения отмечено, что органы местного самоуправления не могут отменять свои предыдущие решения, вносить в них изменения, если в соответствии с предписаниями этих решений возникли правоотношения, связанные с реализацией определенных субъективных прав и охраняемых законом интересов, и субъекты этих правоотношений возражают против их изменения или прекращения. То есть Конституционный Суд убежден что необходимо считаться с частноправовыми интересами граждан.
Однако нет сомнения, что заинтересованное лицо вправе самостоятельно обжаловать в суде решение или бездействие органов местного самоуправления и доказывать наличие или отсутствие соответствующих фактов и правовых оснований для защиты своих прав и интересов. В какой суд обращаться в таком случае лицам: в административный, рассматривающий публично-правовые споры с субъектами властных полномочий, или в хозяйственный суд, если это нарушает право юридического лица на землю?
Еще несколько аргументов
В постановлении пленума ВХС №6 приводится несколько аргументов в интересах того, что земельные споры касаются частноправовых вопросов. Так, Высший хозяйственный суд предлагает учитывать, что:
- земля и земельные отношения являются объектами гражданских прав, а государство и его органы, органы местного самоуправления принимают участие в таких правоотношениях с целью реализации собственниками прав на земельные участки;
- органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют как реализующие полномочия собственников земли (то есть государства и местных общин);
- отношения, связанные с приобретением и реализацией гражданами, юридическими лицами прав на земельные участки и с гражданским оборотом земельных участков, основываются на принципах равенства участников и являются гражданско-правовыми;
- при выделении земельного участка, приобретении прав на землю реализуются соответствующие права собственника в гражданских (хозяйственных) правоотношениях, особенно это касается актов индивидуального действия;
- спор, возникший в связи с принятием решения субъектом властных полномочий, — это спор о гражданском, то есть имущественном, праве, предметом спора является защита права собственности лица, а не публичные права.
В связи с приведенным в постановлении пленума ВХС №6 отмечается, что в порядке хозяйственного судопроизводства подлежат рассмотрению, в частности, земельные споры:
- о праве на землю (кроме споров о принудительном отчуждении земельных участков по мотивам общественной необходимости, эти вопросы урегулированы ст.1831 КАС);
- связанные с защитой права на земельные участки;
- о признании незаконными решений, действий или бездействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- о возвращении самовольно занятых земельных участков;
- об устранении препятствий в пользовании земельным участком;
- связанные с приобретением, изменением и прекращением права пользования чужим земельным участком для застройки (суперфиций), для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис);
- об установлении, изменении и прекращении земельного сервитута;
- возникающие из заключения, изменения, расторжения, выполнения договора аренды земельных участков, других договоров пользования земельными участками;
- о взыскании ущерба (в частности упущенной выгоды), нанесенного нарушениями прав собственников, в том числе государства и территориальных общин, и пользователям земельных участков;
- другие споры, связанные с правами и охраняемыми законом интересами субъектов хозяйствования и прочих юридических лиц на земельные участки.
Подход, выраженный в постановлении пленума ВХС №6, и приведенная аргументация достойны внимания, поскольку лицо в земельных спорах при обращении с заявлением в суд имеет целью не установление публично-правового порядка, а защиту собственных гарантированных законом прав и интересов. При этом такой интерес касается прав на определенный конкретный земельный участок, являющийся объектом права собственности. Никто не сможет отрицать, что участок является имуществом, следовательно, защиты именно имущественного (или связанного с ним неимущественного) интереса хочет лицо, обращаясь в суд.
Аналогия уместна
Вместе с тем поднятая в постановлении пленума ВХС №6 проблема имеет много общего с другими спорами относительно подведомственности. Так, и в дальнейшем будут вестись аналогичные дискуссии по поводу:
- споров, связанных с правами на знаки для товаров и услуг;
- договоров, подлежащих регистрации;
- признания недействительными договоров налоговыми органами;
- других правоотношений, совмещающих одновременно гражданско-правовые и административные отношения.
Решение этого вопроса возможно только путем законодательного устранения противоречий между определенной компетенцией административных и хозяйственных судов. Нужны кардинальные и в то же время продуманные изменения в судебной системе.
Поднятая проблема касается более глубокого и актуального спора о соотношении гражданского и административного права. Из-за этого было сломано немало копий не только практиками, но и юристами — научными работниками многих стран мира. Очевидно, что поставить точку в таком споре невозможно. Однако при решении вопроса подведомственности можно определить мотивацию лица, обращающегося в суд, и принимать во внимание именно этот фактор.
Следовательно, Высшйй хозяйственный суд пошел правильным путем, сосредоточив внимание системы хозяйственного судопроизводства на необходимости защиты имущественных (связанных с ними неимущественных) прав участников земельных правоотношений. Такой подход отвечает положениям, содержащимся в ст.14 Конституции.
Эта позиция не снимает всех проблем, связанных с подведомственностью земельных споров, но является существенным шагом к их решению и обоснованию наиболее желаемой формы защиты прав участников земельных отношений. Так, выраженная Высшим хозяйственным судом позиция во многих случаях снимет возражения относительно того, что конкретное исковое заявление об отмене решения органа местного самоуправления или органов государственной власти не подлежит рассмотрению в хозяйственном суде. Следовательно, количество отказов в рассмотрении в судах по поводу этого вопроса должно уменьшиться. Вместе с тем от сторон в любом случае будет требоваться квалифицированная подготовка исковых материалов и надлежащее их сопровождение в судебном процессе. Так, иск должен содержать квалифицированное обоснование требований, в том числе в той части, которая касается подведомственности.
Весь номер в формате PDF
(pdf, 4.8 МБ)
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!