Прозрение надзора

Что стимулирует прокурорскую бдительность к земельным сделкам? Время от времени в Едином государственном реестре судебных решений появляется ряд вердиктов по однотипным делам, по которым можно проследить определенную тенденцию в правоприменении. То ли в части исправления ошибок, то ли наоборот. Когда же одной из сторон всех указанных дел выступают органы прокуратуры, можно даже допустить скоординированность такой кампании по защите государственных интересов. И все бы ничего, если бы защита этих интересов не входила в противоречие с интересами простых граждан, из которых, собственно, и состоит государство, а действия отдельных «надзирателей» не граничили с вымогательством или мошенничеством.

Осторожно: кампания!

Общеизвестно, что одним из самых больших богатств нашей страны является плодородная земля. Поэтому не удивительно, что уже 20 лет все попытки решить вопрос введения цивилизованного рынка земли наталкиваются на активное противодействие тех, кто почти 85 лет назад обещал отдать ее в заботливые крестьянские руки. Но дальше лозунгов дело не пошло, а каждый, кто хотел быть хозяином своей земли, попадал под пристальный надзор стражей порядка как «враг народа». Во время кампании по коллективизации личных крестьянских хозяйств репрессивная государственная машина, включая суды, легко расправлялась с «одиночками», которые не хотели становиться условными хозяевами «ничьей» земли.

Те времена сегодня вспоминаются как трагедия украинского крестьянства. Однако, по законам истории, все имеет свойство повторяться — теперь в виде то ли фарса, то ли издевательства над правом.

Странное совпадение: органы про­куратуры разных регионов заинтересовались договорами, которые привели к смене собственников земельных участков. Этот интерес повлек за собой весьма схожие дальнейшие действия прокуратуры: теперь из актовых записей выбираются те, основаниями для которых стали судебные решения, вступившие в законную силу, истребуются дела и подается жалоба в соответствующую инстанцию относительно отмены вердиктов решений.

Все было бы понятно, если бы такое прокурорское внимание было вызвано, скажем, выявлением коррупционных схем в органах местного самоуправления или заявлением обманутых крестьян, которых кто-то против их воли лишил земельных наделов. Но не тут-то было. Оказывается, что бдительное прокурорское око вдруг увидело «непорядок» в спорах между частными лицами относительно договорных обязательств, в результате решения которых и сменился владелец определенного земельного участка.

Обосновывая такое внимание, прокуроры приводят один и тот же аргумент: защита государственных интересов. Хотя, как правило, каждая сторона выходила с такого судебного процесса с ощущением победителя: кредитор получил хоть какую-то компенсацию, а должник избежал намного худшего варианта — остаться под открытым небом без копейки в кармане. Тем более с точки зрения для сегодняшнего, поскольку в результате экономического кризиса рыночная стоимость земли по сравнению с 2007 годом значительно упала, а долг остался бы долгом, да еще и с процентами.

В конце концов, земля осталась на своем месте, никто из Украины в офшор ее не вывез, ее обрабатывают, чем вносят свой вклад в продовольственную безопасность Украины, поэтому якобы ничьи интересы не пострадали. Или, может, речь идет о каких-то других интересах? Попробуем разобраться.

Интересы без границ?

В соответствии с п.2 ст.121 Конституции на прокуратуру возлагается представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом. Эти случаи указаны в ст.35 закона «О прокуратуре»: «Прокурор может вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита конституционных прав граждан, интересов государства и общества...» Более того, он «обязан своевременно принять предусмотренные законом меры по устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили».

Основанием представительства в суде интересов государства является наличие нарушений или угрозы нарушений экономических, политических и других государственных интересов в результате противоправных действий (бездействия) физических или юридических лиц, которые совершаются в отношениях между ними или с государством.

Как видим, «интересы государства» являются оценочным понятием, поэтому прокурор или его заместитель в каждом конкретном случае самостоятельно опре­деляет, в чем заключаются такие интересы, ссылаясь на законодательство, на основании которого подается иск. То есть по своему усмотрению, которое ограничено разве что творческой фантазией, указывает в жалобе в суд, что именно угрожает интересам государства, обосновывая в иске необходимость их защиты и указывая орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях. Такая логика подтверждена в п.4 решения Конституционного Суда от 8.04.99 по делу о представительстве прокуратурой интересов государства в арбитражном суде.

Если взять за отправную точку ст.14 Конституции, то земля, как «основное национальное богатство», «находится под особой охраной государства». То есть государство, в частности органы прокуратуры, вроде бы в этой ситуации лишь выполняет функцию охраны своих интересов относительно земли. К тому же ст.13 Конституции закрепляет как объекты права собственности Украинского народа «землю, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны». Осуществление функций собственника от имени Украинского народа возложено на «органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией».

Однако ни Основной Закон, ни Земельный кодекс не отвергают возможности пребывания земельных участков в частной собственности. И после разделения на паи земель бывших колхозов в частной собственности крестьян оказались не только земля под домами и приусадебные участки, но и земли сельскохозяйственного назначения. Параллельно был введен мораторий на отчуждение таких земель, чтобы не допустить, как отмечали в первую очередь лидеры левых партий, «массовой скупки земли иностранцами и бизнес-структурами, что могло привести к обезземеливанию крестьян». Такой себе лозунг «землю — крестьянам» в новой интерпретации.

Но понятно, что реалии не настолько простая вещь, чтобы вписываться в такие прямолинейные границы. Мораторий на долгое время остановил возрождение села, усугубил проблемы нынешних собственников сельскохозяйственных земель, которые не имеют ни возможности качественно обрабатывать свои наделы, что приводит к их деградации почв, ни продать, поскольку отсутствует рынок земли, который бы определил реальную цену указанной собственности. В интересах ли государства, чтобы земля из основного богатства превратилась в пустыню? Или, может, в интересах Украины вернуть крестьян в то положение, когда они были, по сути, прикованы к земле из-за отсутствия паспортов, обязанности отработать трудодни за символическое вознаграждение?

Очевидно, что, начиная земельную реформу, никто не ставил целью лишить рядового украинца, в частности крестьянина, который большую часть своей жизни проработал на коллективном сельскохозяйственном предприятии и занимался тяжелым физическим трудом, возможности получить финансовое вознаграждение за свой труд. Ведь это является нарушением прав и интересов гражданина, которые также должно защищать государство в целом и органы прокуратуры в частности. А значит, очевидно, что объявленный мораторий не достиг своей цели, а, наоборот, препятствовал реализации стратегической задачи земельной реформы. Впрочем, само по себе его существование также не препятствовало законному переходу права собственности на землю.

Мораторий с условиями

Действительно, предписаниями п.15 разд.Х «Переходные положения» Земельного кодекса установлено, что «до вступления в силу законов о государственном земельном кадастре и о рынке земель, но не ранее 1 января 2012 года, не допускается:

а) купля-продажа земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности, кроме изъятия (выкупа) их для общественных нужд;

б) купля-продажа или иным способом отчуждение земельных участков и изменение целевого назначения (использования) земельных участков, которые находятся в собственности граждан и юридических лиц для ведения товарного сельскохозяйственного производства, земельных участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства, а также земельных долей (паев), кроме передачи их в наследство, обмена земельного участка на другой земельный участок в соответствии с законом и изъятия (выкупа) земельных участков для общественных нужд.

Купля-продажа или иным способом отчуждение земельных участков и земельных долей (паев), определенных подпунктами «а» и «б» настоящего пункта, вводится при условии вступления в силу законов о государственном земельном кадастре и о рынке земель, но не ранее 1 января
2012 года, определения особенностей обращения земель государственной и коммунальной собственности и земель товарного сельскохозяйственного производства».

Следовательно, нетрудно понять, что мораторий предусматривает запрет лишь на добровольное отчуждение владельцами своих земель, но не касается принудительного обращения взыскания на такие участки в случае наличия долговых обязательств. Однако органы прокуратуры и в этом вопросе имеют свое мнение, противоположное тому, к которому пришли в свое время суды разных инстанций. Если же есть неоднозначное понимание законодательной нормы, то вполне естественно обратиться за толкованием в тот же Конституционный Суд. Но, очевидно, позиция единственного органа конституционной юрисдикции не отличалась бы от мнения коллег, поскольку, кроме общей нормы о моратории, действующими являются и специальные положения других законодательных актов, учитывать которые также обязаны и суд, и прокуратура.

Допустимое взыскание

Так, согласно ст.378 Гражданского кодекса «право собственности лица на земельный участок может быть прекращено по решению суда в случаях, установленных законом». В развитие этой нормы ст.140 ЗК среди оснований прекращения права собственности на земельный участок указывает «обращение взыскания на земельный участок по требованию кредитора». Такое обращение возможно в случае, если у собственников участков, предназначенных для ведения товарного сельскохозяйственного производства, «отсутствует другое имущество, на которое может быть обращено взыскание, если иное не предложено владельцем земельного участка» (ч.2 ст.139 ЗК).

Такая норма полностью отвечает общеевропейским принципам, включающим и защиту права частной собственности. И только тоталитарные режимы всячески пытаются лишить своих граждан такого права, чтобы тем нечего было терять, кроме своих цепей. Разве в интересах государства, чтобы собственник земельного участка, имеющий долг, который он не способен погасить, платил проценты, оставаясь без средств как для собственного существования, так и для ведения сельскохозяйственного производства?

До последнего времени суды, учитывая действующие положения законодательных актов, которые допускают обращение взыскания на земельные участки, удовлетворяли требования кредиторов, против чего не возражали и собственники земель. По причинам, о которых уже упоминалось выше.

Однако у органов прокуратуры свои аргументы: мол, в соответствии с ч.1 ст.139 ЗК в случае обращения взыскания на земельный участок, находившийся в собственности граждан или юридиче­ских лиц, он подлежал продаже на торгах, проводящихся в форме аукциона. Однако законодатель до сих пор не принял закон, который бы определил в соответствии с ч.5 ст.137 ЗК порядок проведения земельных торгов. Поэтому реализовать такое условие было невозможно.

Правда, в течение определенного времени действовало постановление КМ от 17.04.2008 №394 «Об утверждении Порядка проведения в 2008 году земельных аукционов». Однако оно устанавливало, что действие этого порядка не распространяется на продажу и аренду земельных участков, на которых расположены объекты, подлежащие приватизации, участков частной собственности, а также на продажу земель сельскохозяйственного назначения. Поскольку сейчас мы говорим лишь об участках, которые находились в частной собственности и целевое назначение которых — товарное сельскохозяйственное производство, то этот порядок в данном случае не мог примениться.

Своевременность с опозданием на несколько лет

Наконец, для пересмотра судебных решений прошлых лет прокуратура так или иначе должна инициировать возобновление сроков судебного разбирательства дела. Потому что если решение вступило в силу год или два назад, то истекли процессуальные сроки для апелляционного обжалования, а оснований для пересмотра вердикта в связи с вновь открывшимися обстоятельствами нет.

В соответствии с ч.1 ст.73 ГПК «суд возобновляет или продолжает срок, установленный соответственно законом или судом, по ходатайству стороны или другого лица в случае его пропуска по уважительным причинам». Одной из стандартных «уважительных причин», из-за которых прокуратура пропускает сроки для подачи апелляционных жалоб, называется то, что прокуратуре стало известно о нарушении интересов государства только после проведения ею очередной проверки. Не принимаются во внимание заключения о ранее проведенных проверках подчиненных прокуратур, акты и решения органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, их территориальных подразделений, которые были приняты на основании решений суда.

Но в соответствии с ч.1 ст.35 закона «О прокуратуре» прокурор «обязан свое­временно принять предусмотренные законом меры по устранению нарушений закона». Информация о принятых в Украине судебных решениях не является тайной за семью печатями (тем более — для работников прокуратуры), поскольку на официальном веб-портале судебной власти есть возможность поиска, пересмотра, копирования и печати судебных решений (ст.4 закона «О доступе к судебным решениям»). Следовательно, прокуратура имеет возможность без каких-либо сигналов от граждан или юридических лиц о нарушении законности, поручений Генерального прокурора и т.п. практически в режиме онлайн по собственной инициативе выделить те судебные решения, в которых, возможно, нарушены интересы государства. То есть обнародование соответствующего судебного решения уже может служить поводом для проверки прокуратурой всех обстоятельств его принятия по собственной инициативе. Конечно же, с целью защиты интересов государства.

Следовательно, органы прокуратуры призваны своевременно, то есть без пропуска процессуальных сроков, защищать интересы государства. Они имеют доступ ко всем судебным решениям, но по каким-то причинам длительное время не исполняли своих обязанностей: не изучали судебные акты, не подавали апелляционные жалобы в пределах процессуальных сроков и т.п. И вдруг будто прозрели.

Докопаться до интереса

Не будем обобщать, но юристы, которым придется теперь принимать участие в таких повторных рассмотрениях земельных споров, интерес к отдельным делам объясняют далеко не государственными, а скорее личными интересами государственных защитников. Ведь вскоре после подачи жалобы к новым владельцам сельскохозяйственных земель — как правило, более удачливым и зажиточным, чем их предшественники, таким, которые уже сделали существенные вложения в возобновление плодородия почв, — поступают предложения о возможности «устроить» дело. Конечно, с учетом интереса того, кто может отозвать жалобу. Количество тех, кто соглашается на такое предложение, можно определить по числу отозванных заявлений, но эти данные не являются общедоступными.

Граждане, которые решают отстаивать свои права в суде, могут столкнуться с еще одной неожиданностью: отдельные судьи отыскивают причины и для возобновления сроков, и для отмены решений. В частных разговорах юристы-практики допускают, что на одних прокуратура предварительно «накопала» угрожающий дальнейшей карьере компромат, а другим просто сделает выгодное предложение, принуждая человека в мантии отступить от закона и присяги.

А как же стороны процесса? Они остаются при своих интересах: крестьяне — с долгами, которые обросли еще и процентами за нарушение сроков выполнения обязательств, и землей, которая подешевела, кредиторы — без участков, в которые вложили и деньги, и силы, и с иллюзорной возможностью взыскать долг.

В интересах ли страны проведение кампаний, которые в первую очередь обогащают людей, далеких от земли и труда на ней, дискредитируя основы демократического правового государства? Возможно, такие случаи и единичны, но и они не делают чести ни органам прокуратуры, ни судебной системе, не говоря уже о репутации и первых, и второй, об отношении ко всему этому инвесторов, что тоже важно для государства.

Наверное, осознавая это, на прошлой неделе Кабмин внес в Верховную Раду проект закона «О рынке земли» (№9001-1). Будем надеяться, что его быстрое принятие перекроет использование коррупционных схем на рынке земли. Это приоритетный государственный интерес.