Чи не занадто багато ми приймаємо законів?

Законодавче забезпечення економічної політики

Відповідно до Конституції Верховна Рада покликана відігравати вирішальну роль у законодавчому забезпеченні економічної політики. У принципі за роки незалежності таке законодавче забезпечення сформовано. І, хоч би яким парадоксальним видавалося це тверження, проблема законодавчого забезпечення економічної політики нині не стільки в нестачі якихось норм, скільки в надлишковій кількості законів. Прийнято вже сотні, і сотні перебувають на розгляді Верховної Ради.

Відповідно до Конституції Верховна Рада покликана відігравати вирішальну роль у законодавчому забезпеченні економічної політики. У принципі за роки незалежності таке законодавче забезпечення сформовано. І, хоч би яким парадоксальним видавалося це тверження, проблема законодавчого забезпечення економічної політики нині не стільки в нестачі якихось норм, скільки в надлишковій кількості законів. Прийнято вже сотні, і сотні перебувають на розгляді Верховної Ради.

На парламентських слуханнях з питань економічної політики зазначалося, наприклад, що в нашій Верховній Раді законопроектів з економічних питань розглядається майже в 40 разів більше, ніж у Державній думі Російської Федерації. Законів не тільки дуже багато, але вони, як правило, дуже великі за обсягом і занадто часто змінюються. Тим часом тут потрібен не конвеєр, а технологія виготовлення продукції індивідуального виконання, філігранна ручна робота. У нас же стало звичайною справою звітувати про роботу ВР і окремих депутатів не за позитивним ефектом від прийнятих законів чи змін до них, а за кількістю, що й стимулює її зростання. Як правило, пропозиції про вирішення якоїсь проблеми виражаються у вимозі прийняти новий закон, хоча для вирішення проблеми достатньо застосувати чинний. Виявляється своєрідна закономанія. Про те, що це погано, говорилося вже неодноразово в стінах самої Верховної Ради. Замість засобу забезпечення порядку законопроектна робота може стати одним із факторів дезорганізації господарства. Нестабільність законодавства не сприяє його виконанню, формуванню поваги і довіри до держави як із боку власних громадян, так і з боку іноземців. Це, у свою чергу, негативно позначається на діловій активності, зростанні інвестицій, розвитку інноваційної діяльності і т.д. Надмірна кількість законів призводить також до неозорості, яка знецінює законодавство.

Французькому королю Генріху ІІІ, який правив наприкінці ХVІ ст., приписують таку фразу: «Я навипускав купу указів проти марнотратства. Якщо їх мало, я випущу нові й буду їх множити й множити, поки вони не почнуть діяти. Якщо вони недостатньо гарні, нехай їх принаймні буде багато». Такого підходу — назвемо його умовно «генріхівським синдромом» — дотримувалися й деякі державні діячі в більш пізні часи.

Схоже, його не позбавлені й деякі наші сучасники. Однак дотримання названого підходу аж ніяк не необразливо для суспільства.

Можливо, кожне окреме відомство, з його погляду, видає не так вже й багато нормативних та інших актів. Але загальний потік, який падає на кожного суб’єкта господарювання, великий. Особливо, якщо врахувати, що паралельно виходить у світ ще більша кількість законів, указів, постанов Кабміну, документів місцевих органів. Оснащення факсами, розвиток електронної пошти значно розширили можливості відомств у цій частині.

Потік нормативно-правових актів, у якому важко розібратися фізично, в кінцевому підсумку дає чиновникам можливість вирішувати питання на власний розсуд. Безліч актів, багато з яких є дуже значні за обсягом, створює ілюзію наведення порядку. Насправді ж велика кількість призводить до зниження якості, до дезорганізації. За сили-силенної «регулювальних» указівок суб’єкт господарювання завжди в чомусь може виявитися винним, не дотриматися якоїсь із них. Тому деякі воліють просто вести частину операцій «у тіні».

Як же перебороти «генріхівський синдром»?

Верховна Рада вживала заходів для упорядкування нормотворчості в країні. Судово-правова реформа, розпочата в 90-х роках
ХХ століття, передбачала широку кодифікацію законодавства, що повинна сприяти скороченню й упорядкуванню законотворчої діяльності. В перші роки здобуття незалежності, державотворення і нового законодавства внесення великої кількості самостійних законопроектів можна було вважати нормальним явищем. Тепер же, коли держава відбулася, основи й кістяк власного законодавства сформовано, потрібно висококваліфіковано вести «оздоблювальні» роботи.

З метою підвищення якості законопроектів і скорочення їх кількості Верховна Рада прийняла 11 вересня 2003 р. гарний закон «Про принципи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності». Закон вимагає серйозного економічного обгрунтування законопроектів і прогнозу соціально-економічних наслідків їх прийняття. Але пройшло вже більше ніж рік відтоді, як закон набрав чинності, й усе ще не можна сказати, що в законопроектній роботі кількісні показники поступилися місцем якісним. Дивлячись на законотворчий процес, можна зробити висновок, що, на жаль, багато осіб, зокрема народні депутати, чи то ще не вивчили вимоги цього закону, чи то ігнорують їх. Знову доводиться стикатися з фактами легковажного прожектерства, представлення пропозицій Верховній Раді, Президенту без серйозної оцінки як наслідків їх реалізації, так і пов’язаних із цим витрат.

Подолати цей недолік можна за допомогою підвищення вимог до якості законопроектів, їхньої економічної та соціальної обгрунтованості, з одного боку, і шляхом продовження роботи з кодифікації наявної величезної кількості законів — з іншого.

Як уже сказано вище, певні кроки в цьому напрямі зроблено. Прийнято закон від 11.09.2003 про регуляторну політику і Господарський кодекс, який містить норми законів про підприємство, про підприємництво і багато інших. Але цю роботу треба продовжити. По-перше, шляхом визначення пріоритетних питань економіки, що дійсно вимагає законодавчого рішення, по-друге, шляхом об’єднання законів, які стосуються тієї чи іншої галузі економіки, в один закон, зокрема, шляхом прискорення прийняття Податкового й Екологічного кодексів і поступового доповнення розділів, глав, статей Бюджетного, Господарського, Земельного й інших кодексів найважливішими консолідованими нормами. Таким шляхом можна, наприклад, піти з метою підвищення ефективності дії норм, покликаних сприяти розвитку інноваційної діяльності, формуванню інноваційної моделі розвитку економіки. Це забезпечить системний підхід до вдосконалювання законодавства, досягнення більш компактної та осяжної його форми. Така форма, у свою чергу, буде сприяти більш глибокому вивченню і правильному застосуванню законодавства.

Відомчим амбіціям — розумні рамки

Тим часом спостерігається амбіційне прагнення окремих відомств замість кропіткої професійної законопроектної роботи з позицій загальнодержавних інтересів будь-що-будь провести в законах вигідну тільки цьому відомству редакцію тих чи інших положень. На жаль, основною метою нерідко є розширення сфери впливу відомства, володіння булавою, а не вирішення важливих проблем. Таке прагнення і стимулює надмірну кількість проектів законів та змін до недавно прийнятих.

Вірус відомчості присутній у діях багатьох ініціаторів законопроектів, що нерідко призводить до ігнорування основних принципів чинного законодавства. За даними Міністерства юстиції, на кінець 2004 р. дві третини проектів нормативно-правових актів, поданих відомствами, не відповідали Конституції та іншим законам. Про наявність серйозних обгрунтувань і прогнозів наслідків прийняття актів і говорити не випадає.

Узагалі ж, наявність відомчих інтересів є неминучою, але потрібно знати міру. Спостерігається, наприклад, така картина: на сторінках відомчого журналу Антимонопольного комітету пропагується вимога «послідовно захищати у Верховній Раді інтереси АМК». Така постановка питання не видається правильною. Той же комітет домігся недавно внесення відразу двох однакових за змістом законопроектів (№№4445 і 4623) із одного й того ж питання, яке цікавить тільки його апарат. Різниця тільки в тому, що з пояснювальної записки до другого виключено головне обгрунтування першого. Таким чином, недостатньо обгрунтованими виявилися обидва законопроекти, але їх треба розглядати. Замість прагнення зробити так, щоб усе господарське законодавство пряме чи опосередковано сприяло подоланню монополізму, контролю за природними монополіями, які дають дуже значну частину ВВП України, спостерігається прагнення АМК до створення певного власного «комітетського» (але чомусь не спрямованого на контроль за природними монополіями) законодавства. Так зростає кількість законопроектів, що виносяться на розгляд, без особливої в тому потреби.

Одні відомства, які не вміють чи не бажають виконувати кропітку повсякденну роботу, симулюють бурхливу діяльність підготовкою великообсягових законопроектів. Інші подають грубезні законопроекти, щоб у місткому тексті непомітно протягти потрібні особисто їм чи їхнім спонсорам норми зі своєкорисливих спонук. У підсумку — неозора маса актів, що не дають позитивного ефекту.

Якщо відомства виходитимуть із того, що загальні закони для них не писані й можна їх постійно змінювати «під себе» і плодити все нові й нові у своїх інтересах, то ніякої розумної послідовної економічної політики та законності не буде. Відсутність стабільності законодавства означає постійне внесення вірусу дезорганізації в економіку. Як відомо, будь-яка політика краща, ніж політика вагань. Із загальної кількості законопроектів, які перебувають на розгляді ВР, приблизно половина — це проекти про зміни, у тому числі непотрібні чи потрібні не всім, а тільки комусь. У нас існує ультрареформістське уявлення, що закон, прийнятий кілька років тому, треба вважати старим і змінювати закони постійно. Нічого, крім шкоди, таке уявлення не приносить.

Забезпечення стабільності законодавства — одна з найважливіших умов стабільності економіки, забезпечення довіри до держави. Вона вимагає запобігання частим і недостатньо обгрунтованим змінам до нещодавно прийнятих актів. Вирішенню цього завдання може сприяти суворе дотримання самою ВР вимог, установлених законом від 11.09.2003, до порядку подання і розгляду законопроектів.

Верховна Рада взяла обгрунтований курс на кодификацію законодавства. Однак після прийняття кодексів відомства ініціюють закони з питань, що кодексами вже врегульовані. Здавалося б, розумно не приймати новий закон, а просто внести необхідні доповнення до кодексу. Але заважають амбіції — бажання будь-що-будь провести «власний» закон. Та до того ж, щоб він був якомога товщим. Таким чином лінія на кодификацію підривається. Кабмін і народні депутати підштовхують до декодифікації, до продовження нерозумної практики розпорошення законодавства.

За такого підходу в нас ніколи не буде кодифікованого компактного, осяжного законодавства, а буде безліч нормативно-правових актів, які не вивчаються і не виконуються належним чином.

Якщо законів занадто багато, то їх начебто й немає

Одна з причин надзвичайно великої кількості законів полягає в тому, що Верховна Рада нерідко бере на себе, власне кажучи, функції Кабінету Міністрів, приймаючи закони з питань, із яких доцільніше було б прийняти постанови Кабміну. Така практика не тільки призводить до нераціонального завантаження Верховної Ради, а й знижує відповідальність Кабміну.

Якщо в радянський час було дуже мало законів із господарських питань, але дуже багато постанов Ради Міністрів, то тепер впадають в інші крайнощі на шкоду якості законів. Комітетів Верховної Ради багато, і підготовка ними законопроектів з економічних питань, судячи з усього, координується слабко.

Народні депутати фізично не в змозі уважно вивчити законопроекти-інструкції, оцінити їхню обгрунтованість і соціально-економічні наслідки введення їх у дію. У разі прийняття постанови Кабінетом Міністрів завжди є конкретні особи, які персонально відповідають за їхній зміст, якість і наслідки прийняття. За якість же законів, на жаль, практично ніхто відповідальності не несе.

Мабуть, необхідна оцінка самою Верховною Радою в кожнім випадку доцільності «підняття» на висоту закону тих чи інших проектів рішень. А для більшої ясності необхідно нарешті чітко визначити функції, права, обов’язки, відповідальність Кабінету Міністрів як центрального органу виконавчої влади. Відсутність закону про Кабінет Міністрів — уряд держави — на чотирнадцятому році незалежності — це юридичний нонсенс. Отут дійсно потрібен закон, який визначатиме повноваження і відповідальність головного органу виконавчої влади. Сьогодні ж і те й інше є юридично «розмитими». Кабмін опинився між парламентом, який приймає закони з будь-яких питань, з одного боку, і відомствами, що прямо тлумачать закони своїми інструкціями, — з іншого. Нерідко це тлумачення дається не із загальнодержавних, а з вузьковідомчих позицій.

У підсумку законодавчий масив є настільки великим, що добре знати закони надзвичайно важко, і громадяни та організації звикають керуватися відомчими інструкціями. Таким чином, зайва множинність законів обертається протилежністю — ситуацією, за якої їх начебто і немає, а є тільки відомчі вказівки. За такої ситуації не може бути законності і правової держави, не може бути розумного порядку в економіці. Видаючи найчастіше закони, схожі на докладні інструкції замість основних норм, Верховна Рада займається не «царською справою».

Для зменшення нераціонального завантаження Верховної Ради і забезпечення більшої стабільності законодавства варто було б також ускладнити порядок внесення змін до законів, трохи наблизивши його до порядку внесення змін до Конституції.

Удосконалювання економічних законів — робота конструктивна

Прийняті Верховною Радою кодекси, які є законодавчим забезпеченням економічної політики, в цілому сприяють систематизації, об’єднанню законів, забезпеченню їх більшої узгодженості, осяжності при застосуванні. Тепер потрібно усувати окремі неузгодженості, прогалини, понятійні й термінологічні різночитання, що, як зазначав на недавніх слуханнях Л.Черновецький, є, на жаль, у всіх законах. Тобто виконувати необхідну конструктивну роботу. Але ні. Займатися рутинною роботою не всім хочеться. Простіше просто критикувати, не докладаючи зусиль для конструктивного вирішення.

Певно, корисно було б нині узагальнити практику застосування нових кодексів і на цій основі забезпечити їх удосконалення, розглянути наявні пропозиції про внесення до всіх кодексів. Але критику чомусь націлюють в основному на ГК. Хто зацікавлений у такій однобічній спрямованості зауважень, на сторінках преси говорилося вже неодноразово. Але представники ідеології ринкового фундаменталізму не вгамовуються. Обмеженість цієї ідеології доведено і теорією, і практикою.

Недавно зазнавали обгунтованої критики й рекомендації групи «Блакитна стрічка». Вони дотепно були названі посланням ескімосів папуасам про те, як останнім облаштовуватися в спекотний час. Знову незвані радники рекомендують під назвою «нової хвилі реформ» направити на Україну нове «цунамі» зразка початку 90-х років. Які можуть бути соціально-економічні наслідки, автори не вказують. Як і за «хвилю» початку 90-х років відповідальності вони нести не збираються. Аби скоріше дати якнайбільше пропозицій. Кількість галузей знань, яких стосуються пропозиції, перевищує кількість авторів. Такий «універсалізм» у поєднанні з поспішністю насторожує.

Прямо назвати норми, які їм не подобаються, радники побоюються, тому що тоді стане очевидною неприйнятність позиції. Тому кажуть, що, мовляв, навіщо взагалі потрібен Україні, наприклад, Господарський кодекс. Проти існування подібних кодексів у інших європейських країнах не заперечують.

ГК — інструмент забезпечення порядку в економіці, і його торпедування за наслідками було б об’єктивно рівносильним економічній диверсії, що дезорганізує економіку України. Виконуючи вимоги закону від 11.09.2003, Мін’юсту і комітетам ВР варто було б запропонувати авторам — противникам ГК подати економічне обгрунтування своєї (точніше, реанімованої чужої) ідеї та довідку про очікуваний і можливий негативний соціально-економічний наслідок її реалізації.

Пропозиції про доузгодження окремих норм нещодавно прийнятих кодексів у Верховну Раду вже подали й наші фахівці, й навіть фахівці Американсько-української торговельної палати. Треба ці пропозиції розглянути. Крім того, як сказано вище, прогалини в законодавстві можуть бути усунуті шляхом доповнення наявних розділів, глав і статей ГК. Роботу з «нарощування» кодексу розпочато. Доповнення кодексу буде сприяти підвищенню рівня кодификації законодавства, поліпшенню правового забезпечення регуляторної політики в сфері господарської діяльності.

Такий підхід діє в унісон з ідеєю розширення сфери кодификації для того, щоб на основі першого її етапу у вигляді ГК (як стрижневого системотвірного акта) поступово піднятися до Економічного кодексу, який охоплює більшу кількість інститутів законодавства, ніж увійшло в ГК. Пропозиція Комітету ВР з питань економічної політики, управління народним господарством, власності й інвестицій про доцільність «сходження» до Економічного кодексу «для забезпечення створення цілісної системи законів з питань економічної політики держави» відображено в Рекомендації парламентських слухань про законодавче забезпечення економічної політики, що відбулися
18 травня 2005 р. Є й інші пропозиції. Наявність різних пропозицій стосовно техніко-юридичної форми кодифікації господарського законодавства свідчить про важливість цього питання для оптимізації правового забезпечення економічної політики.

Є й інші питання, які стосуються організації законодавчого забезпечення економічної політики.

Потрібна, зокрема, наукова експертиза законопроектів на віруси тінізації та криміналізації. Тому що, як відомо (про це нещодавно говорив, наприклад, міністр економіки РФ, де ситуація схожа на нашу), в законах нерідко спеціально залишають лазівки для наступного використання за допомогою корумпованих чиновників з метою особистої наживи. Виходячи зі сказаного вище, не треба боятися, що експертиза затримає прийняття якогось закону чи зменшить його обсяг. Краще менше, та краще (і тонше). Необхідно також відповідно до вимог закону від 11.09.2003 розробити й застосовувати на практиці методику визначення економічної ефективності законів.

Валентин Мамутов,
академік НАН України