Беспрецедентная для Украины активность в исполнении решения КС от 30.09.2010
Неотъемлемой частью истории Конституционного Суда следует считать и не¬обычайно активную деятельность Верховной Рады, главы государства, Кабинета Министров, а особенно Министерства юстиции, в решении до сих пор едва ли не наиболее болезненной для Суда проблемы — исполнения вердиктов единственного органа конституционной юрисдикции. Эту проблему начали решать безотлагательно.
Общее стремление быстро «выровнять» правовое поле
Решение о неконституционности закона №2222 и возобновление действия Конституции в редакции 1996 г. было обнародовано в пятницу, 1.10.2010. В тот же день в парламенте началась работа по формированию нового большинства, соглашение об этом было подписано уже в понедельник, 4 октября. В состав большинства «Стабильность и реформы» тогда вошли 227 депутатов из фракций Партии регионов, КПУ и Блока Владимира Литвина. В тот же день глава государства дал поручение Премьер-министру на основе эффективного сотрудничества с парламентом развернуть активную деятельность по усовершенствованию структуры Правительства в соответствии с требованиями новой-старой Конституции.
Первым в повестку дня заседания парламента, состоявшегося 5 октября, был включен вопрос об обеспечении исполнения решения КС от 30.09.2010. Однако оппозиция, доказывая, что Суд превысил свои полномочия, заблокировала рассмотрение данного вопроса под предлогом необходимости немедленно создать временную следственную комиссию для изучения обстоятельств вынесения решения КС. Была предпринята попытка «ревизовать» указанный документ и выразить недоверие судьям, проголосовавшим за него.
Но на следующий день — 6 ок¬тября, несмотря на отчаянное сопротивление оппозиции, 260 народных депутатов (ПР — 176, БЮТ — 2, «НУНС» — 15, КПУ — 27, БЛ — 20, внефракционные — 20) проголосовали за постановление «Об обеспечении исполнения Решения Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 года №20-рп/2010 относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года №2222-IV».
ВСК с «чрезвычайными полномочиями»
Этим постановлением комитетам Верховной Рады было поручено до 6.11.2010 проанализировать законы и другие нормативно-правовые акты, принятые с 1.01.2006, с точки зрения их соответствия Конституции от 28.06.96 и внести предложения о приведении их в соответствие с актом высшей юридической силы. Постановлением также создавалась временная специальная комиссия Верховной Рады (с правами комитета) для подготовки предложений относительно изменений в действующее законодательство в связи с принятием Конституционным Судом решения от 30.09.2010. ВСК должна была безотлагательно подготовить проекты актов парламента, которые следуют из указанного решения КС. Предусматривалось также, что в случае необходимо¬сти Верховная Рада может обратиться в Конституционный Суд по поводу разъяснения вердикта.
В состав ВСК вошли 10 народных депутатов: А.Мартынюк (председатель комиссии), Д.Шпенов (заместитель председателя), Ю.Воропаев, В.Камчатный, Р.Князевич, В.Матвеев, Ю.Мирошниченко, С.Павленко, В.Писаренко и В.Стретович. Фракция БЮТ своего представи¬-теля в комиссию не делегировала. Был определен срок деятельности ВСК — до 6.04.2011.
Уполномоченная группа лиц времени попусту не тратила. Уже на следующий день утром она провела заседание и подала на рассмотрение парламента подготовленный Правительством проект закона о Кабинете Министров, состоявший словно из двух частей: собственно текста закона и переходных положений. Большинством голосов (8 против 1) ВСК рекомендовала законодателям разделить представленный проект на два отдельных акта. Народные депутаты (252 голоса) поддержали эти предложения и приняли два закона — «О Кабинете Министров Украины» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно приведения их в соответствие с Конституцией Украины».
Особенности нового акта о Правительстве
Закон о Кабинете Министров от 16.05.2008 (с последующими изменениями) утрачивал силу полностью, хотя на 90% его текст воспроизводился в новом документе. Последний был приведен в со-ответствие с Конституцией от 28.06.96. В частности, в текстах, касающихся сферы конституционной юрисдикции:
- ч.6 ст.52 прежнего закона, устанавливавшая порядок и последствия вынесения КС определения об отказе в открытии производства по делу по конституционному представлению главы государства относительно несоответствия Основному Закону правительственных актов или признания их соответствующими последнему, исключалась;
- ч.1 ст.38 (в новом законе — ч.1 ст.36) «Отношения Кабинета Министров Украины с Конституционным Судом Украины» оставалась без изменений;
- слова из абз.6 п.6 ч.1 ст.20 «назначает постоянного представителя Кабинета Министров Украины в Конституционном Суде Украины» были заменены другой формулировкой в том же абз.6 п.6 ч.1 ст.20 нового закона: «принимает решение относительно обеспечения представительства интересов Кабинета Министров Украины во время рассмотрения дел в Конституционном Суде Украины».
Последняя формулировка давала Правительству возможность сократить должность и ликвидировать службу постоянного представителя Кабинета Министров в Конституционном Суде.
Обратим внимание и на то, что переходными и заключительными положениями нового закона, во-первых, предусматривалось, что до приведения актов в соответствие с ним их положения применяются в части, не противоречащей Конституции от 28.06.96 и данному закону; во-вторых, Правительству давалось 3 месяца (до 13.01.2011) для приведения своих нормативно-правовых актов в соответствие с требованиями новой-старой Конституции; в-третьих, в течение указанного срока нужно было обеспечить пересмотр и приведение министерствами и другими центральными органами власти их нормативно-правовых актов в соответствие с Основным Законом от 28.06.96.
Некоторые изъяны «оптовой» коррекции 3 кодексов и 28 законов
Непосредственно конституционной юрисдикции касался и принятый вместе с актом о Кабинете Министров закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно приведения их в соответствие с Конституцией Украины». Это касалось Таможенного, Хозяйственного, Бюджетного кодексов, законов о милиции, прокуратуре, СБУ, информации, государственной службе и еще 23 актов, в частности и закона «О Конституционном Суде Украины».
Однако все три изменения в последний явно были сомнительными, а возможно, и ошибочными. Трудно, например, оправдать или просто объяснить, что статьи о порядке назначения членов КС Верховной Радой или съездом судей в законе остаются, а ст.6 о порядке их назначения главой государства исключается. Между тем именно эта статья полностью отвечала требованиям п.22 ч.1 и ч.2 ст.106 главного документа страны от 28.06.96, а противоречила объявленному неконституционным закону №2222. Похоже, что в этой части народные депутаты приводили закон «О Конституционном Суде Украины» в соответствие не с восстановленным текстом Конституции, а с нормами, утвержденными парламентом 8.12.2004.
Исключение из ч.4 ст.7 закона «О Конституционном Суде Украины» слов «в месячный срок», которые никоим образом не противоречили акту высшей юридиче¬ской силы от 28.06.96, наводит на мысль, что парламент оставил себе «окно» для искусственного осложнения деятельности Суда, как это было в 2004—2005 гг., или для полного блокирования функционирования единственного органа конституционной юрисдикции путем намеренного незаполнения вакансий в КС, как в 2005—2006 гг. Данная проблема усугубляется тем, что раньше такие же слова были исключены из нормы, устанавливавшей месячный срок для назначения судей главой государства. Следовательно, «трехмесячные рамки» в законе о КС теперь касаются только съезда судей.
Формальная независимость или видимость?
Механическое перенесение текста чч.4 и 5 ст.126 Конституции от 28.06.96 в ст.23 закона «О Конституционном Суде Украины» не совершенствует правовое регулирование деятельности КС. Дело в том, что Конституция определяет только основания для увольнения судей. Установление же порядка увольнения — это задача закона, которому, в частности, посвящен специальный разд.VII (стст.100—112) закона «О судо¬устройстве и статусе судей». Но он не касается судей КС. В измененной 7.10.2010 ст.23 закона «О Конституционном Суде Украины» оставлены исключительно основания для увольнения, а нормы о порядке последнего исключены.
Таким образом, судьи КС стали абсолютно не защищенными от произвола тех, кто назначает их на должности, тем самым формальная независимость людей в красных мантиях превращается просто в видимость. Напомним: отдельный закон о порядке увольнения членов Конституционного Суда был отклонен парламентом ранее.
Новые угрозы для единственного органа конституционной юрисдикции
А между тем напряженная работа по исполнению решения Суда от 30.09.2010 относительно приведения законодательных актов в соответствие с Конституцией от 28.06.96 продолжалось. Уже 8.10.2010 парламент внес необходимые изменения в Регламент Верховной Рады. Из него, в частности, исключили положения о парламентской коалиции и оппозиции, народным депутатам разрешили переходить из одной фракции в другую, создавать депутат¬ские группы. Были установлены квоты распределения должностей председателей и членов комитетов, урегулирован порядок избрания и отозвания с должностей руководителей комитетов, определена процедура голосования за Премьер-министра и ряд других должностных лиц, в частности судей КС.
Но, оставив порядок голосования за последних без изменений, Верховная Рада вслед за рассмотренной выше ст.23 закона «О Конституционном Суде Украины» «вычистила» едва ли не последние положения о порядке освобождения от должностей судей КС, еще остававшиеся в законодательстве. Речь идет о ст.216 Регламента Верховной Рады, из которой были исключены не только положения о том, что обращение к парламенту относительно освобождения от должности судьи КС подается самим Конституционным Судом, что для такого увольнения необходимо мотивированное заключение соответствующего парламентского комитета, которое дается по поручению спикера, но и само понятие «порядок увольнения».
Новая редакция ч.1 этой статьи («Верховная Рада освобождает от должностей судей Конституционного Суда Украины... в соответствии с частями пятой, шестой статьи 126 Конституции Украины, статьей 23 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины») нарушает принцип разумности, поскольку с 7.10.2010 положения ст.23 стали лишь воспроизводить указанные нормы Основного Закона. Таким образом, порядок увольнения судьи КС должен был теперь устанавливаться на собственное усмотрение либо Верховной Радой, либо главой государства, либо съездом судей, что грозило подорвать основы конституционного судопроизводства.
Безотлагательный законопроект
Что касается других взаимоотношений парламента и Конституционного Суда, урегулированных ч.4 ст.14, чч.2, 5, 6 ст.144, пп.6, 8, 12 ч.2, п.3 ч.5 ст.145, ч.4, пп.2, 3, 4 ч.7 ст.146, чч.4—11 ст.147, ст.148, чч.1, 6 ст.149, ст.150, ч.3 ст.151, чч.2, 4—8 ст.166, ч.6 ст.170, ст.175, ч.3 ст.178, ч.3 ст.185, ст.186, чч.1, 8, 9 ст.187, п.6 ч.1 ст.194, ч.2 ст.199, ст.209, ч.12 ст.216, стст.217, 218, 221 Регламента, то они не изменились.
Интенсивная работа Верховной Рады по исполнению решения Конституционного Суда в конечном итоге вылилась в направление 19.10.2010 в КС законопроекта о внесении изменений в Конституцию относительно проведения очередных выборов народных депутатов, Президента, депутатов Верховной рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей для получения заключения Суда. При этом парламент предложил КС признать проект требующим безотлагательного рассмотрения.
Довести до «уровня» конституционности…
Конечно, не стояли в стороне от исполнения решения КС от 30.09.2010 и другие органы государственной власти, но в первую очередь гарант соблюдения Конституции, Кабинет Министров, министерства и прочие центральные органы исполнительной власти. В этом аспекте отправной точкой, по-видимому, можно считать указ главы государства «Вопросы деятельности органов исполнительной власти» от 13.10.2010.
В документе всем членам Правительства, руководителям центральных органов исполнительной власти предписывалось продолжать осуществлять полномочия на долж¬ностях, действуя при этом в соответствии с Конституцией от 28.06.96, а также другими законодательными актами, не противоречащими последней.
Кабинет Министров обязан был не только подготовить соответствующие проекты о приведении законодательных актов в соответствие с Конституцией 1966 года и подать их главе государства для внесения на рассмотрение парламента как безотлагательные, но и внести предложения относительно приведения президентских актов в соответствие с новой-старой Конституцией, а также довести до «уровня» конституционности собственные решения и осуществлять под контролем за работой над этим во¬просом в министерствах и других органах исполнительной власти.
Проблема конституционности ряда актов Суда
Таким образом, хотя велась напряженная работа по воплощению в жизнь решения КС от 30.09.2010, оставался открытым вопрос только о юридической силе ряда актов самого Конституционного Суда, то есть вопрос, возникший еще 1.01.2006, ответ на который Суд (и исключительно он!) должен был бы дать сразу после вступления в силу закона №2222, а впоследствии — и после 30.09.2010, то есть с момента его отмены.
Речь идет о действии или утрате силы «обязательных к исполнению на территории Украины, окончательных и неподлежащих обжалованию» решений КС по делам, одни из которых в целом или по отдельным позициям сначала стали противоречить Конституции в редакции от 1.01.2006, а другие тоже в целом или по отдельным позициям стали неконституционными после 30.09.2010.
Причем больше 10 решений 1997—2005 гг., не соответствующих Основному Закону с 1.01.2006, опять оказались конституционными с 30.09.2010, а такое же количество решений, принятых в 2007—2010 гг. (до конца сентября; в 2006 г. ни одно решение принято не было), в целом или по отдельным позициям стали противоречить Конституции от 28.06.96.
Эта проблема, касающаяся не только официального толкования конституционных норм, усугубляется, если проанализировать еще и мотивировочные части «окончательных» определений КС об отказе в открытии производства или о прекращении производства по делу, а их только в 2006—2010 гг. было принято свыше 500.Таким образом, то, что данная проблема является чрезвычайно сложной становится еще очевиднее. Ведь едва ли не каждое решение или определение Суда основывалось либо полностью, либо частично на позициях КС, многие из которых оказались не соответствующими Конституции от 28.06.96.
Не допускать стихии
Полагаться в таких серьезных вопросах исключительно на осмотрительность правоприменителей, юристов-практиков или законодателей означало бы пустить все на самотек, то есть уклониться от решения сложных юридических проблем, ставших следствием решения самого Суда от 30.09.2010. Подчеркнем, что речь идет не о законодательстве или приведении в соответствие с Конституцией от 28.06.96 других правовых норм, а об актах единственного органа конституционной юрисдикции, содержание которых должен исправлять только он сам.
Конечно, нельзя утверждать, что последний не принимал непосредственного участия в «выравнивании» правового поля Украины после отмены конституционной реформы 2004 г. Например, в конце декабря 2010 г. в официальном издании КС было обнародовано «Информационно-аналитическое исследование правовых позиций Конституционного Суда Украины относительно отдельных положений Конституции Украины от 28 июня 1996 года с изменениями, внесенными Законом Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 го¬да №2222-IV», подготовленное специалистами управления правовой экспертизы аппарата Суда.
Полезный анализ и оставшиеся проблемы
Эксперты тщательно проанализировали все 95 решений КС, принятых по делам по конституционным представлениям и конституционным обращениям с 1.01.2006 по 30.09.2010, то есть в период, когда действовал Основной Закон в редакции от 8.12.2004. Оказалось, что большинство из этих решений КС касалось вопросов, не связанных с исследованием положений акта высшей юрсилы, которые утратили силу после 30.09.2010. Однако дело в том, что правовые позиции Суда, сформулированные в 40 решениях, непосредственно касались конституционных положений, которые стали недействительными после указанной даты.
Специалисты аппарата КС систематизировали такие правовые позиции в соответствии со стст.78, 81, 83, 85, 88, 89, 93, 94, 103, 106, 113, 116, 117, 141 Конституции в редакции от 28.06.96, выразив при этом свое мнение относительно концептуального соответствия той или иной точки зрения Суда положения действующей Конституции. Было уста¬новлено, что лишь около 20% общего количества проанализированных решений не противоречат предписаниям нового старого Основного Закона. В то же время обосновывались оговорки относительно возможности применения многих правовых позиций КС, особенно тех, которые формулировались на основании стст.83, 94, 106, 113, 117 Конституции в редакции закона №2222.
Проведенная управлением правовой экспертизы работа, безусловно, полезна. Однако ее, по-видимому, можно считать только началом решения сформулированные нами выше юридических проблем, которые возникли в связи с решением КС от 30.09.2010. В част¬ности, за рамками проведенного анализа остались 4 заключения, 183 определения об отказе в открытии и 98 определений о прекращении конституционных производств, принятых в период с 1.01.2006 по 30.09.2010, то есть актов Суда, где тоже излагались правовые позиции единственного органа конституционной юрисдикции.
Зеленый свет новым изменениям в Конституцию
Не стоял в стороне от решения сложных правовых вопросов, возникших после возобновления действия Конституции в редакции от 28.06.96, и сам Суд. Уже в ноябре 2010 г. в безотлагательном режиме было рассмотрено обращение парламента о даче заключения относительно соответствия законопроекта о внесении изменений в Конституцию, касающихся проведения очередных выборов народных депутатов, Президента, членов Верховной рады АРК, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей, требованиям стст.157 и 158 акта высшей юрсилы.
Законопроект опубликовали 22.10.2010. Им предусматривалось внести изменения в пять статей и дополнить «Переходные положения» Конституции от 28.06.96 двумя дополнительными пунктами. Так, в соответствии с нововведениями:
- срок полномочий Верховной Рады должен был увеличиться с 4 до 5 лет (ч.1 ст.76);
- очередные выборы в нее должны были проходить не в по¬следнее воскресенье марта четвертого года полномочий парламента, а в последнее воскресенье октября пятого года (ч.1 ст.77);
- очередные выборы Президента переносились на последнее воскресенье марта, а не октября пятого года полномочий главы государства (ч.5 ст.103);
- устанавливалось, что депутаты Верховной рады АРК, сель¬ских, поселковых, городских, районных, областных советов, сельские, поселковые, городские председатели избираются в последнее воскресенье октября пятого года их полномочий, то есть не на 4, а на 5 лет (чч.1 и ч.2 ст.136 и чч.1, 2 и ч.3 ст.141).
«Законопроект соответствует требованиям»
Раздел XV «Переходные положения» предлагалось дополнить двумя новыми пунктами, где отмечалось, что после возобновления действия Конституции в редакции от 28.06.96 первые выборы в Верховную Раду должны состояться в последнее воскресенье октября 2012 г., а главы государства — в последнее воскресенье марта 2015 г. В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что предложенные изменения и дополнения к Конституции, по мнению Верховной Рады, необходимы были для унификации сроков полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения непрерывности осуществления бюджетных расходов на проведение выборов.
С чисто юридической точки зрения, большинство предложенных изменений и дополнений, особенно относительно стст.76, 77, 103, 136, 141 Конституции, не были сложными для Суда, поскольку едва ли не относительно всех новелл он уже давал позитивные ответы в заключениях от 5.11.2003, 15.01.2008, 17.06.2010 и решении от 10.06.2009. Вот почему в этой части вывод о том, что проект отвечает требованиям стст.157 и 158 Конституции, вряд ли мог быть иным и возражений (если не говорить об отдельных дискуссионных выступлениях по поводу соблюдения принципа разумной периодичности в выборах органов местного и регионального самоуправления) практически не вызывал.
Дискуссионные вопросы
Несколько иначе отнеслось общество к позиции КС относительно дополнения «Переходных положений» Конституции п.15, которым больше чем на полтора года продляся срок действия мандатов народных депутатов, избранных на неконституционных парламентских выборах 30.09.2007.
Раньше уже было доказано, что ссылка на ч.2 ст.82 Основного Закона как на основание для досрочных выборов парламента была не¬оправданной, никчемной, а вот положение ч.6 ст.81 о том, что выход народного депутата из фракции и потеря им в этом случае мандата досрочно возможны исключительно на основании закона, осталось «незамеченным». Это во-первых. А во-вторых, вряд ли соответствует требованиям правовой логики обоснование самим Судом необходимости 5-летнего срока для народных депутатов, который был установлен только что признанной тем же Судом «неконституционной Конституцией», и целесообразность приведения в соответствие с «за¬бракованным» Основным Законом восстановленной решением КС новой-старой Конституции.
Да и дополнительный п.16 «Переходных положений», с которым согласился Суд, не отличается юридической чистотой. Ведь в соответствии с ним Президент в конце 2015 г. будет занимать эту долж¬ность не 5 лет, а по меньшей мере на 3 месяца больше.
Следовательно, изменения в датах выборов как Верховной Рады, так и Президента не «могут привести к» (традиционная формулировка в заключениях КС), а явно предусматривают сужение содержания и объема избирательных прав граждан.
ЦИК у разбитого корыта
Парламент мгновенно, в рекорд¬ные сроки воспользовался за¬ключением КС от 18.11 (обнародованным 19.11.2010). В тот же день на утреннем заседании конституционное большинство (305 народных депутатов) утвердило изменения и дополнения к Основному Закону.
Вопрос же, как действовать Центризбиркому в случае необходимости проведения парламент¬ских выборов в марте 2011 г., оста¬вался открытым. И это несмотря на то, что уже 22.11.2010 истек последний срок объявления начала избирательного процесса, а соответствующее представление ЦИКа поступило в КС в один день (19 октября) с проектом Верховной Рады о внесении изменений и дополнений в Конституцию.
Александр Мироненко,
судья Конституционного Суда в отставке, доктор философских наук, заслуженный деятель науки и техники Украины, лауреат Государственной премии Украины в области науки и техники
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!