На пересечении функций

Является ли административный суд квазиорганом конституционной юрисдикции?

В условиях несовершенства и противоречия законодательства в Украине административным судам приходится выступать в качестве органа конституционной юрисдикции и перебирать на себя несколько несвойственные им функции. При этом анализ административными судами норм закона и их проверка на соответствие Конституции фактически приводит к нарушению принципа презумпции конституционности закона.

Наявність та належне функціонування в країні адміністративних судів без перебільшення є ознаками правової та демократичної держави. Адже саме в такому випадку забезпечується судовий контроль над органами державної влади, публічної адміністрації, їх посадовими та службовими особами.

У рішенні від 1.03.2023 №2-р(ІІ)/2023 у справі щодо рівноправності сторін під час судового контролю за виконанням судового рішення Конституційний Суд наголосив, що здійснення публічної влади в добропорядний спосіб вимагає того, щоб особі було надано можливість у дієвий спосіб оскаржувати акти органів публічної влади, їх посадових і службових осіб, їхні дії або бездіяльність. Саме завдяки цьому забезпечується підзвітність цих органів та їх посадових і службових осіб за ухвалені ними рішення, учинені дії або бездіяльність. Тому адміністративне судочинство є стрижневим елементом демократичного врядування, а його дієвість — засадничою для будь-якого суспільства, ґрунтованого на правовладді.

У захисті людських прав та додержанні правовладдя ключовим елементом є право особи оскаржувати рішення, дії або бездіяльність органів публічної влади, їх посадових і службових осіб у спосіб використання справедливих процесуальних приписів права в кожному випадку, коли внаслідок ухвалення таких рішень, учинення дій або бездіяльності зазнають порушення права, свободи та інтереси особи.

Призначення національної системи адміністративного судочинства полягає в тому, щоб забезпечити судовий контроль щодо рішень, дій або бездіяльності органів публічної влади, їх посадових і службових осіб відповідно до процедури, узгідненої з вимогами справедливого судового розгляду.

Саме тому законодавець, проводячи масштабну судову реформу в 2016 році, яка супроводжувалася зміною системи судів, ухваленням у новій редакції процесуальних кодексів, вніс суттєві зміни до Конституції, зокрема до розд.VIII «Правосуддя», передбачивши у ст.125 Основного Закону наявність та функціонування в Україні адміністративних судів, які діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Також було викладено у новій редакції назву ст.129 Конституції, відповідно до якої суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права, поряд із попередньою — «Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону». Таким чином, здійснення правосуддя відповідно до принципу верховенства права є конституційним обов’язком судді.

В свою чергу, принцип верховенства права є багатогранним. Верховенство права — це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість — одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права (рішення КСУ від 2.11.2004 №15-рп/2004 у справі про призначення судом більш м'якого покарання).

Елементами верховенства права є принципи рівності і справедливості, правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (рішення КСУ від 22.09.2005 №5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками).

Отже, принцип верховенства права вимагає, аби дії органів публічної адміністрації, їх посадових та службових осіб були не лише законними, але й правовими. Саме для досягнення цієї мети, зобов’язавши суди під час здійснення правосуддя керуватися верховенством права, законодавець якісно змінив підходи у процесуальному законі щодо порядку застосування правових актів.

Так, згідно з ч.3 ст.7 КАС, у разі невідповідності правового акта Конституції, закону України, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Очевидно, що в даному випадку під правовим актом мається на увазі саме підзаконний нормативно-правовий акт, який має відповідати вимогам закону, на виконання якого його було прийнято, що не спричиняє жодних дискусій.

Однак відповідно до ч.4 ст.7 КАС, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції , суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду.

Видається, що наслідки виявлення суперечності закону нормам Конституції є логічними. Адже згідно зі ст.1 закону «Про Конституційний Суд України» саме КСУ є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції, вирішує питання про відповідність їй законів України та у передбачених Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції, а також інші повноваження відповідно до Конституції. Тобто КСУ є єдиним органом конституційної юрисдикції.

Разом із тим, законодавець, запровадивши відповідне правове регулювання у ч.4 ст.7 КАС, фактично надав можливість адміністративним судам під час здійснення правосуддя виконувати функції КСУ на предмет перевірки відповідності закону, який був застосований у спірних правовідносинах, вимогам Конституції. При цьому, це є не правом, а обов’язком адміністративного суду.

Згідно з правовою позицією ВС, що викладена у постанові судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 10.12.2024 у справі №240/19209/21, суди не мають застосовувати положення законів, які не відповідають Конституції, незалежно від того, чи визнавалися вони КСУ неконституційними; тобто закони, що суперечать Конституції, не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними.

Тобто, наразі, в умовах недосконалості та суперечності законодавства в Україні, адміністративні суди фактично мають виступати в якості органу конституційної юрисдикції та перебирати на себе дещо невластиві їм функції. При цьому, аналіз адміністративними судами норм закону та їх перевірка на відповідність Конституції фактично призводить до порушення принципу презумпції конституційності закону.

Як відомо, з огляду на плюралізм законодавства та судових систем у різних штатах, важливе значення в судовій системі США мають принципи справедливості й верховенства права. При цьому, велику роль в закріпленні права на справедливий суд відіграв такий принцип Конституції США, як принцип конституційного контролю.

Його основним завданням є перевірка законодавчих актів на їх відповідність нормам Конституції США — тим, які безпосередньо прописані в ній, і тим, які цілком відповідають її духові. З цією метою Верховним судом США вироблені відповідні конституційно-правові механізми та інструменти, які можуть бути актуальними і для нинішньої української судової практики, навіть попри відмінності правових систем.

Так, в одній із правових позицій ВС США («Fletcher v. Peck», 1810) зазначено, що ставити під сумнів конституційність положень закону слід «не на основі незначного підтексту і нечітких припущень. Суперечність між Конституцією і законом має бути такою, щоби суддя відчував чітке і сильне переконання в їх несумісності одне з одним».

Отже, слід прийняти до уваги, що за умов даного правового регулювання принцип презумпції конституційності правових актів не є абсолютним та може мати місце вихід за його межі. При цьому, на наш погляд, це можливо виключно у випадку, коли невідповідність закону вимогам Конституції є очевидною та не потребує надмірного правового аналізу, що є виключною компетенцією саме КСУ. Адже нормативна структура Основного Закону істотно відрізняється від нормативної структури законів, що потребує особливого сприйняття та особливої оцінки, що притаманно саме єдиному органу конституційної юрисдикції.

Тож, за умов виконання частково схожих функцій чи є адміністративний суд квазі-органом конституційної юрисдикції? З огляду на правове регулювання — ні, оскільки це два різних юрисдикційних судових органів із різними функціями.

Так, Конституційний Суд є окремим та єдиним органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції, тоді як адміністративний суд є частиною системи судів загальної юрисдикції, що розглядає публічно-правові спори між особами та суб’єктами владних повноважень.

КСУ здійснює конституційний контроль норм, тобто він перевіряє правовий акт на предмет його відповідності Конституції, абстрагуючись від конкретних правовідносин. Натомість, адміністративний суд у ході офіційного з’ясування обставин справи робитиме висновок про відповідність правового акта Конституції, виходячи з обставин конкретної справи у конкретних правовідносинах. Його завданням буде захист та відновлення порушеного права чи інтересу конкретної особи, а висновок про невідповідність правового акта Основному Закону — способом такого захисту, а не його наслідком.

Тож, з урахуванням викладеного, під час практичного застосування положень ст.7 КАС, зокрема ч.4, необхідно зважувати на згадане та забезпечити своєрідний «баланс адміністративної та конституційної юрисдикцій», очевидно не перебираючи на себе функції КСУ як єдиного органу конституційної юрисдикції в нашій державі.

Водночас необхідно завжди усвідомлювати кінцеву мету і завдання адміністративного судочинства — справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Саме належне дотримання цих постулатів буде гарантувати виконання Україною взятих на себе міжнародних зобов’язань, передбачених ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, щодо права на справедливий суд.

Закон і Бізнес