Спикер НААУ Алексей ШЕВЧУК:

«Нужна ли ВККС конкурсная комиссия, если даже ВРП не хочет ее создавать?»

Недавно в Национальной ассоциации адвокатов Украины состоялся круглый стол, посвященный формированию конкурсной комиссии по отбору членов Высшей квалификационной комиссии судей и новым законодательным инициативам. Мероприятие, привлекшее внимание народных избранников из профильных комитетов Верховной Рады, подняло немало проблемных вопросов. Ответить на них «ЗиБ» попросил одного из ключевых участников – спикера НААУ, председателя Комитета по вопросам информационной политики и взаимодействия со средствами массовой информации Алексея ШЕВЧУКА.

«В законі відсутня будь-яка норма про попереднє затвердження методології»

— Олексію Анатолійовичу, чому сьогодні знову говорять про формування ВККС?

— Щоб зрозуміти поточну проблематику, потрібно повернутися до тих рішень, які поклали початок затяжному періоду паралічу кадрових процесів у судовій системі.

У жовтні 2019 року Верховна Рада внесла зміни до закону «Про судоустрій і статус суддів». Законом №193-IX щодо діяльності органів суддівського врядування достроково припинили повноваження всіх членів ВККС.

Наскільки я пам’ятаю, публічно це пояснювали необхідністю «очищення» судової системи від впливів і залежностей. Але за цим гаслом опинилася небезпечна правова лакуна: жодного нового складу ВККС сформовано не було. А вся система добору та оцінювання суддів зупинилася на невизначений час.

— Це був технічний збій чи свідома політична стратегія?

— Не готовий відповісти. Але без ВККС не можна було проводити конкурси до судів, не було можливості здійснювати кваліфоцінювання, переведення суддів або вирішення кадрових питань. Так або інакше, це призвело до стрімкого зростання кількості суддівських вакансій — у деяких судах залишались лише один або жодного дієздатного судді. Зрештою Україна отримала явище, яке можна кваліфікувати як інституційну неспроможність держави забезпечити доступ до правосуддя.

Відновлення ВККС стало можливим лише у 2021 році завдяки ухваленню закону №1629-IX щодо відновлення роботи ВККС. Він запровадив нову процедуру добору членів комісії — за участі міжнародних експертів. І це був компроміс із міжнародними партнерами України, зокрема ЄС і Радою Європи, які поставили незалежний добір як одну з умов макрофінансової допомоги та загального євроінтеграційного напряму руху України.

Тоді іноземні фахівці отримали вирішальний голос у відборі до органу суддівського врядування. Цей підхід мав на меті не лише забезпечити якісний склад нової ВККС, а й відновити суспільну довіру до процедури, яка роками критикувалася за замкнутість, кругову поруку і політичні впливи.

Процедура формування ВККС у новому форматі тривала понад два роки. Конкурс завершився лише 1.06.2023, коли Вища рада правосуддя затвердила 16 нових членів комісії. Хоча тоді була низка технічних і процедурних питань, усе ж було досягнуто головного — ВККС знову почала працювати, а система добору суддів отримала шанс на відновлення.

Але за чинним законом склад конкурсної комісії з міжнародною участю призначався лише на два роки. Тож виникла нова проблема: 1.06.2025 строк повноважень цього складу сплив. А орган, відповідальний за запуск наступного добору — Вища рада правосуддя — не виконала своїх обов’язків щодо його початку.

— Поясніть читачам, що саме не виконала ВРП?

— Тут особливо немає що пояснювати. Є ст.95¹ закону «Про судоустрій і статус суддів», чинна редакція якої передбачає, що конкурсна комісія з добору членів ВККС формується Вищою радою правосуддя з осіб, запропонованих визначеними суб’єктами: Радою суддів України, Радою прокурорів України, Радою адвокатів України та Національною академією правових наук України. Повноваження попередньої конкурсної комісії із міжнародними експертами закінчилися 1 червня. І ВРП мала негайно почати процедуру формування нового складу.

Закон зобов’язує ВРП у п’ятиденний строк після припинення повноважень попередньої конкурсної комісії: оприлюднити оголошення про початок формування нової конкурсної комісії в газеті «Голос України» та на своєму офіційному вебсайті. Та не пізніше наступного дня після оприлюднення — надіслати письмові повідомлення суб’єктам формування конкурсної комісії з пропозицією подати кандидатури.

Наголошу, що вимоги цієї статті закону не є якимись оціночними або такими, що допускають гнучке тлумачення — вони встановлюють чіткий алгоритм дій, зокрема визначений у днях строк здійснення кожної з процедур.

І станом на сьогодні ці вимоги закону залишаються невиконаними: відсутнє як офіційне оголошення, так і письмові звернення до суб’єктів добору. Вища рада правосуддя також не ухвалила жодного рішення, яке б ініціювало або пояснило зупинку процесу.

— Що ви скажете на позицію ВРП про необхідність розробки методології?

— Лист, підписаний заступником керівника, не можна вважати позицією ВРП, оскільки за неї не голосували члени.

Нагадаю, що питання формування складу включалося до проекту порядку денного засідання 17 червня цього року, але воно не потрапило до фінального порядку денного, тож так і не було розглянуте. А лист, про який ви згадали — це окрема думка, що не змінює юридичної природи ситуації.

Що стосується змісту відповіді, то в законі відсутня будь-яка норма про попереднє затвердження методології. ВРП не має повноважень визначати критерії, за якими інші суб’єкти формування мали б обирати свої кандидатури. Закон передбачає самостійність у цьому питанні. Можливо саме тому і був лист, а не рішення.

«Інституційна порожнеча в системі добору суддів веде до руйнування незалежного правосуддя»

— Чому НААУ включилася у це питання першою?

— Бо наслідком бездіяльності ВРП стало блокування права інших суб’єктів, у тому числі, Ради адвокатів України, реалізувати свої функції. Так, РАУ на останньому засіданні прямо зазначила, що не може подати кандидатів, бо не отримала передбаченого письмового повідомлення. І це — збій, який не можна пояснити регламентом або внутрішньою логікою.

Йдеться про забезпечення безперервної роботи ключового органу суддівського врядування. Без ВККС може знову зупинитися добір. Встановлення чітких строків покликане саме на те, щоб гарантувати стабільність у кадрових процесах.

Ми фактично повертаємось до точки, яку мали б уже давно пройти. Історія 2019—2023 років показала, що інституційна порожнеча в системі добору суддів веде до руйнування незалежного правосуддя. Історія 2025 року свідчить: навіть за наявності нового закону, нової ВККС і досвіду попередніх помилок, ризик зупинки реформи залишається реальним. І причина — не в законах, а в їх невиконанні.

— Чи не згущаєте ви фарби? Наразі ВККС працює у складі — 15 з 16 передбачених законом осіб. Кворум є.

— Кворум сьогодні — не гарантія безперервної роботи завтра. Дійсно, за законом ВККС вважається повноважною за умови призначення до її складу не менше одинадцяти членів, щонайменше шість із яких призначені з числа суддів або суддів у відставці.

Але така стабільність є умовною і нестійкою. Поки чинний склад ВККС укомплектований, орган продовжує свою діяльність. Але ситуація може змінитися будь-якої миті. Відставка, перехід на іншу посаду, коли не можна буде суміщати роботу, втрата повноважень з інших підстав, - ставиться під загрозу наявність кворуму. Далі - унеможливлюється ухвалення рішень. У такому випадку ситуація може швидко стати системною кризою.

Така загроза має не гіпотетичний, а цілком реальний характер. Має бути забезпечене своєчасне формування нового складу конкурсної комісії, яка і є єдиним передбаченим законом механізмом добору членів ВККС. Іншої процедури закон не передбачає. Я нагадаю, що саме з утрати дієздатності ВККС у 2019 році й почалася масштабна кадрова криза у судовій владі. Її наслідки відчуваються й досі.

Для мене юридичні висновки очевидні:

строк на початок процедури формування, передбачений законом, порушено;

відповідальний за це орган не виконав свого обов’язку;

бездіяльність  не зумовлена законом і не має нормативного обґрунтування;

норма закону в частині, що стосується інших учасників процесу, заблокована;

порушення тривають понад місяць.

Все це ставить під сумнів реальну спроможність державних органів дотримуватись власного законодавства — навіть тоді, коли воно містить чіткі приписи, строки та механізми реалізації.

«З антикризового винятку міжнародна участь перетворюється на правило»

— Але ж є законопроект, який має вирішити проблему…

— Проблеми застосування права не вирішити нормотворчістю. На перший погляд, законопроєкт №13382, зареєстрований у Верховній Раді 18 червня, може здаватися технічним удосконаленням чинної процедури добору членів ВККС.

Йдеться про спробу повернути до складу конкурсної комісії міжнародних експертів. У пояснювальній записці до законопроєкту це обґрунтовується таким чином: «З огляду на позитивний досвід участі міжнародних експертів у проведенні конкурсних процедур, зокрема в конкурсі до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що завершився у 2023 році, важливим є забезпечити продовження такої практики».

Насправді ж він з’явився у момент, коли ВРП уже заблокувала процедуру формування нового складу конкурсної комісії. І такий збіг викликає обґрунтовані сумніви щодо справжніх мотивів подання законопроєкту та змушує розглядати його як політично вмотивовану ініціативу, що має на меті змінити саму суть конкурсу.

Давайте пригадаємо, що механізм за участі міжнародників був тимчасовим і винятковим. Він був запроваджений законом №1629-IX у 2021 році лише на період до двох років — як одноразовий антикризовий захід для того, щоб розблокувати роботу ВККС. І з моменту призначення 16 членів комісії 1.06.2023 цей механізм повністю виконав своє завдання і втратив юридичну силу.

Законопроектом намагаються закріпити участь іноземців як постійну. Це принципово змінює баланс у системі врядування. З антикризового винятку міжнародна участь перетворюється на правило — без достатніх правових підстав, без належної дискусії.

— Що поганого в участі міжнародних експертів?

— Їхня участь мала винятковий характер. Давайте пригадаємо засадничі принципи, закріплені у Конституції: народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні (стаття 5), а держава є суверенною і незалежною (стаття 1).

Саме тому участь осіб, які не є громадянами України, в ухваленні рішень щодо формування українських державних органів повинна оцінюватися вкрай обережно й винятково в межах тимчасових і конкретно визначених повноважень.

Участь же міжнародних експертів не була безспірною з точки зору публічного права. В рішенні конкурсної комісії, яка формувала склад ВККС, саме голоси іноземців мали вирішальне значення. Тобто не громадяни України мали можливість визначати, хто отримає повноваження щодо добору суддів у нашій державі. Це безпрецедентна ситуація, яка, навіть за умови законного закріплення, не може бути нормою.

Важливо також відзначити, що жодна норма Конституції не передбачає участі іноземців у формуванні органів державної влади. Натомість рішення про включення міжнародних експертів було ухвалено законом, який має нижчу юридичну силу, ніж Основний Закон.

І хоча Конституційний Суд не розглядав питання відповідності таких норм Конституції, це не означає, що проблема відсутня. Це означає лише одне: політичне рішення не було предметом належного конституційного контролю.

Я переконаний, що ситуація, коли не громадяни України знову визначатимуть, хто саме отримає повноваження щодо добору суддів (делегування рішень у руки іноземців) прямо суперечитиме принципу державного суверенітету та нормам Конституції.

Проблема полягає не у відсутності закону чи процедур, а у невиконанні чинного закону органом, що мав би його гарантувати — Вищою радою правосуддя.

Відтак будь-яке оновлення закону, яке не усуває цю системну проблему, є маніпулятивним за суттю. Бо реальний фокус кризи зміщується — замість контролю за дотриманням закону пропонується вкотре його переписування.

«Зміна процедури посеред реалізації чинної — це ознака політичного тиску»

— Через таку позицію НААУ дехто звинуватив керівництво у намаганні повернути старі правила.

— Так, законодавча ініціатива подається на тлі інформаційних звинувачень проти адвокатури, яка, за твердженнями окремих політичних акторів, нібито блокує реформи. Але фактично у такий спосіб лише створюється зручний образ опонента — замість того, щоб чесно говорити про причини бездіяльності ВРП.

Я вважаю, що зміна процедури посеред реалізації чинної — це ознака політичного тиску. І тому законопроєкт №13382 має розглядатися не як реформа, а як спроба змінити правила гри задля політичної вигоди. Без належної оцінки його відповідності Конституції, без аналізу впливу на баланс інституційної відповідальності та без врахування думки професійної спільноти.

Адвокатура сьогодні фактично позбавлена можливості реалізувати свою функцію у системі добору суддів. Вона стає «спостерігачем» не з власної волі, а через порушення процедури іншим органом. І це викривлює баланс у системі, де кожна інституція має чітко окреслені повноваження.

Адвокатська спільнота підтвердила свою готовність діяти відповідно до вимог закону. Ми нагадали ВРП про її обов’язок, втім отримали сумнівне з точки зору закону обґрунтування причин неможливості його виконання.

І при цьому обговорення проблем формування конкурсної комісії супроводжується інформаційним тиском на адвокатуру та особисто на голову НААУ Лідію Ізовітову. У публічному просторі поширюються звинувачення у блокуванні реформ, спробах зберегти вплив і відстоюванні «старих правил». Але за цією риторикою часто приховується справжній мотив — перекласти відповідальність із органу, що реально порушив закон, на тих, хто вимагає його дотримання.

І у цій ситуації адвокатура виступає не стороною якогось конфлікту, а стороною закону. Ми не вимагаємо «старих правил» чи якихось особливих умов. Ми наполягаємо лише на одному — виконанні чинного закону. Потрібна не нова модель, а політична воля діяти за законом.

— Виходить сьогодні без рішення ВРП нічого не вдіяти? І відповідальних також немає?

— Свого часу реформу ВРП обґрунтовували необхідністю посилити незалежність судової влади від політичних органів, насамперед — від парламенту. Однак у результаті централізації повноважень у руках одного органу виникла нова проблема — відсутність механізмів стримування і противаг у самій системі суддівського врядування.

Сьогодні ВРП одноосібно запускає або зупиняє процедури, які впливають на долю всієї судової системи. Якщо ВРП не ініціює формування конкурсної комісії — ніхто інший не може цього зробити. Немає «плану Б», немає альтернативного механізму. І це фактично викривляє механізм взаємодії, закладений у законі. Виникає інституційний ризик: орган, що має бути арбітром і координатором, сам стає управлінським глухим кутом.

І ситуація з конкурсною комісією — яскраве свідчення цього. Відсутність рішень, публічної комунікації, а подекуди й елементарного інформування суб’єктів добору є свідченням проблеми відсутності внутрішнього контролю за діями ВРП.

Можливо, тут варто подумати щодо ліквідації конкурсної комісії, методик тощо. Можливо, самі суб’єкти (РАУ, РСУ, РПУ, НАПрН) мають напряму формувати ВККС? Бо чи потрібна ВККС конкурсна комісія, якщо навіть ВРП не хоче її створювати?

— Свого часу ви брали участь у конкурсних процедурах. Поділіться наостанок враженнями від роботи подібних комісій на практиці?

— Я дійсно маю досвід участі в конкурсних процедурах добору до Вищої ради правосуддя, де працювали комісії з міжнародними експертами. І мушу відзначити: сам по собі формат міжнародної участі не є гарантією якості чи неупередженості. Дуже часто рішення таких комісій формуються на основі обмеженої інформації, яку учасники процесу надають у певному контексті. Це створює ризик формування хибного уявлення про кандидатів.

Також залишаються відкритими питання щодо критеріїв добору самих міжнародних експертів. Громадськість часто не має уявлення, за яким принципом вони обираються, які в них повноваження, звідки вони походять і наскільки глибоко знайомі з українським правовим полем. Йдеться не про заперечення ролі міжнародної підтримки загалом, а про важливість прозорості, зрозумілих процедур і відповідальності — як на національному, так і міжнародному рівні.

Закон і Бізнес