Угрожает ли решение КС фатальными последствиями для антикоррупционной реформы
Решение Конституционного Суда, лишившее НАБУ права подавать иски о признаниях соглашений недействительными, в ведомстве встретили критическими комментариями. В частности, отмечалось, что по своим последствиям это может оказаться фатальным для антикоррупционной реформы страны. Так ли это в действительности?
Песимістичні прогнози
Отже, рішенням КС від 5.06.2019 визнано неконституційним положення п.13 ч.1 ст.17 закону «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14.10.2014 №1698-VII. Саме ця норма наділяла НАБУ правом «за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України».
Майже відразу бюро на своєму веб-сайті розмістило повідомлення, яке зводиться до того, що внаслідок ухвалення КС вказаного рішення НАБУ позбавлено ефективного інструменту боротьби з корупційними схемами. Це нібито суттєво посилює позиції організаторів корупційних схем і фактично позбавляє державні підприємства можливості повернути вкрадене в них. Наводилася й відповідна статистика: за 4 роки суди задовольнили 35 позовів НАБУ, анулювавши 97 угод, що створило підґрунтя для повернення державі понад 6 млрд грн.
Це дійсно можна віднести до певних здобутків бюро. Але не потрібно забувати, що в боротьбі з корупцією, як і з іншими негативними злочинними явищами в суспільстві, не можна порушувати Основний Закон з мотивів нагальної потреби та доцільності.
Для вираження об’єктивних думок щодо наслідків ухвалення КС зазначеного рішення правникам слід відокремити емоції від принципів законності та верховенства права, які є невід’ємною частиною демократичного суспільства, та звернути увагу на таке.
Раніше ми вже висловлювали свою позицію щодо неконституційності цього положення закону №1698-VII (детальніше див. «Дискреція породжує свавілля», «ЗіБ»). І, як засвідчило рішення КС, ця правова позиція була правильною.
Обґрунтовуючи своє рішення, КС зазначив, що згідно зі ст.1311 Конституції в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Верховна Рада, делегувавши конституційні повноваження прокуратурі, вийшла за межі повноважень, установлених Основним Законом. Таким чином, положенням п.13 ч.1 ст.17 закону №1698-VII НАБУ наділено повноваженнями, які належать прокуратурі відповідно до ст.1311 Конституції, що суперечить вимогам її стст.6, 8, 19, 1311.
Крім того, КС зауважив, що до системи прокуратури як суб’єкта у сфері протидії корупції згідно із ч.5 ст.8 закону «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1698-VII входить Спеціалізована антикорупційна прокуратура. На неї покладаються, зокрема, функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим законом і пов’язаних із корупційними правопорушеннями. Отже, в системі органів прокуратури створено спеціалізований підрозділ, який забезпечує представництво інтересів держави в суді саме у сфері боротьби з корупцією.
Тож негативні прогнози НАБУ щодо фатальних наслідків рішення КС для антикорупційної реформи країни не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства.
Де починаються «інтереси держави»?
Відповідно до ст.1311 Конституції прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно із ч.3 ст.23 закону №1698-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні від 8.04.99 №3-рп/99 у справі про представництво прокуратурою інтересів держави в арбітражному суді КС, з’ясовуючи сенс поняття «інтереси держави», висловив позицію, що вони відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у вчиненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, реалізації програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо (п.3 мотивувальної частини).
Зважаючи на те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, в чому саме полягало чи може полягати порушення матеріальних або інших інтересів держави. Також у позовній заяві обґрунтовується необхідність їхнього захисту та зазначається орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу, що існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у рішенні від 15.01.2009 у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (п.35) ЄСПЛ зазначив, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
При цьому в рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» від 27.05.2003 №1604 (2003) щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, говориться про важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя. А для виконання інших функцій були засновані окремі органи.
Наведена позиція узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, висловленими, зокрема, у постановах від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 4.04.2019 у справі №924/349/18.
Баланс прав і обов’язків
Законодавчі зміни щодо повноважень прокурора та його представництва інтересів держави були обумовлені приведенням їх до європейських стандартів. Тобто ставилося за мету, аби втручання держави в особі прокуратури мало місце у виключних випадках, з покладенням на цей орган певних обов’язків щодо необхідності обґрунтування перед судом наявності таких обставин, що забезпечує певний баланс між інтересами держави та правами фізичних та юридичних осіб.
На відміну від визначених законом «Про прокуратуру», закон про НАБУ не встановлював конкретних підстав, за яких бюро мало право подавати до суду позови про визнання недійсними угод. Це було величезним кроком назад на шляху до побудови європейської правової держави.
Таким чином, нині ні САП, ні ГПУ не позбавлені такої можливості. Навпаки, відповідно до Конституції та закону «Про прокуратуру» зобов’язані діяти за наявності підстав для представництва в суді інтересів держави. Але — з виконанням певних обов’язків щодо необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва.
З інформації, розміщеної на офіційному веб-сайті ГПУ, вбачається, що органи прокуратури дуже активно використовують свої повноваження стосовно представництва інтересів громадянина або держави в суді. Тому твердження НАБУ про те, що після ухвалення рішення КС інтереси держави не зможуть бути захищені, є необґрунтованими.
Чітка та детальна законодавча регламентація підстав для захисту прокурором інтересів держави свідчить про дотримання принципу верховенства права, складовим елементом якого є юридична визначеність і заборона свавілля, та про недопущення свавільного втручання прокуратури у ведення господарської та статутної діяльності суб’єктів господарювання.
Позов — після вироку
При цьому виникають обґрунтовані сумніви щодо необхідності втручання з боку прокуратури шляхом визнання угод недійсними на етапі досудового розслідування.
Чинне кримінальне процесуальне законодавство передбачає можливості захисту інтересів держави у кримінальному провадженні. Так, п.12 ч.2 ст.36 та ч.3 ст.128 КПК уповноважує прокурора, який здійснює нагляд за дотриманням законів у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, пред’являти цивільний позов в інтересах держави в порядку, передбаченому цим кодексом та законом «Про прокуратуру».
Проте, на відміну від скасованої норми, Кримінальний процесуальний кодекс передбачає таке право прокурора вже за результатами досудового розслідування.
Це відповідає інституту презумпції невинуватості, відповідно до правової природи якої позов прокурора у кримінальному провадженні може бути задоволений виключно після того, як останній перед судом доведе висунуте обвинувачення і заподіяння збитків державі. Ми на практиці мали ситуацію, коли до винесення обвинувального вироку рішенням суду встановлювалася протиправність дій учасників правовідносин. Причому орган досудового розслідування використовував це як доказ винуватості в силу преюдиціальності судового рішення.
Насамперед вирішальним у захисті інтересів держави у кримінальному провадженні є належне і своєчасне використання слідчим та прокурором своїх повноважень, передбачених кримінальним процесуальним законодавством, та ефективне здійснення судами правосуддя.
Таким чином, зважаючи на наведене, можна дійти висновку, що вказане рішення КС усунуло порушення Основного Закону, що позитивно позначиться на захисті суб’єктів господарювання від свавільного втручання правоохоронних органів у підприємницьку діяльність. І водночас не зашкодить захисту інтересів держави, у тому числі у сфері боротьби з корупцією.
Тепер директорові НАБУ Артемові Ситнику (справа) доведеться заручитися підтримкою керівника САП Назара Холодницького в разі необхідності втручання в діяльність суб’єктів господарювання.
Материалы по теме
Как декларировать ОВГЗ и операции с ними
19.03.2024
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!