Что Западу хорошо, Востоку — не всегда

Стандарты СЕ в сфере организации системы правосудия и последствия их внедрения

СЕ уделяет значительное внимание выработке стандартов в сфере организации функционирования судебной власти еще с 1993 года. На основе ряда документов, разработанных его органами (Комитетом министров, Парламентской ассамблеей, межправительственным комитетом правового сотрудничества, Венецианской комиссией, Консультативным советом европейских судей, Группой государств против коррупции, комиссаром по правам человека), образовалась модель организации судебной власти.

Умови входження до євроспільноти

Ключову роль у цій моделі відіграє рада правосуддя, що має 6 основних характеристик:

• її статус закріплено в конституції;

• мінімум половина членів РП — це судді, обрані їхніми колегами;

• цей орган має повноваження видавати обов’язкові рішення;

• РП належить виключна компетенція в усіх питаннях, що стосуються кар’єри суддів, зокрема їх добору, призначення, підвищення, переведення, звільнення та притягнення до відповідальності;

• раду очолює голова найвищого судового органу або нейтральний глава держави;

• голови судів та їхні заступники можуть бути членами РП.

Утім, неправильно було б уважати, що Європейський Союз змушував кандидатів на вступ упроваджувати згадувану модель. У країнах, де це відбулося, такий підхід мав підтримку національних еліт, зокрема суддів, які, звичайно, були зацікавлені в тому, щоб самим керувати третьою гілкою влади та мінімізувати вплив інших державних органів. У Чехії та Польщі європейська модель не знайшла підтримки, тому й не була впроваджена.

Згідно з документами РЄ та ЄС модель мала перш за все забезпечити незалежність судової влади від інших гілок та унеможливити тиск, у тому числі з боку політичних сил. Крім того, планувалося покращити ефективність роботи судової системи, зокрема пришвидшити розгляд справ і знизити навантаження. Відносно недавно, з 2007 року, РЄ та ЄС почали вказувати на необхідність прозорості в роботі РП та підзвітності й відповідальності судової системи.

Досвід Словаччини

Проаналізуймо наслідки впровадження моделі в деяких країнах. Словаччина зробила це у 2001 році. До складу РП, статус якої закріплено в конституції, входить 18 членів: 8 суддів, обраних їхніми колегами, по 3 призначені урядом, парламентом і президентом. Голова Верховного суду є головою ради за посадою. На практиці ж суддів у раді завжди була більшість. Як правило, до її складу обирали голів судів.

На думку дослідників, упровадження європейської моделі в Словаччині призвело до концентрації надзвичайно широкого кола повноважень у руках невеликої групи членів РП, які в умовах відсутності контролю з боку виконавчої та законодавчої гілок влади дуже скоро почали це використовувати для збереження особистої влади, помсти, зокрема безпідставного порушення дисциплінарних проваджень, та інших зловживань.

РП звинувачували в непрозорості. Наприклад вона ухвалювала рішення письмово, без скликання засідань, або проводила їх у «дивних місцях, які надзвичайно ускладнювали доступ до засідань громадськості». Створення ради не покращило рівня довіри суспільства до судової влади. Згідно з опитуванням «Трансперенсі інтернешнал», у 2002 році 60% респондентів були переконані, що корупція в судах і прокуратурі Словаччини дуже поширена. У 2011-му опитування Інституту публічної політики показало, що 70% громадян і 86% правників не довіряли словацьким судам. Більше того, виявилося, що їм не довіряють 32% суддів.

Румунський варіант

Європейська модель почала діяти в Румунії у 2003—2004 роках. Рада правосуддя складається з 19 членів, 15 з яких є суддями, обраними їхніми колегами. РП формально не підзвітна законодавчій та виконавчій гілкам влади.

Європейська комісія, яка сама наполягала на створенні такого органу з широкими повноваженнями, дуже скоро після початку роботи ради почала її критикувати за брак підзвітності та прозорості. Зокрема, у 2008 році комісія зазначила, що етичні стандарти поведінки членів РП викликають занепокоєння. У 2009 році Єврокомісія відзначала, що система оцінки якості роботи суддів, розроблена РП, викликає запитання, оскільки 99,8% оцінених суддів отримали найвищий з можливих балів.

ЄК також зауважила, що РП недостатньо активно розслідує дисциплінарні справи суддів. У період із 2006 до 2009 року РП притягла до відповідальності лише 15 суддів за хабарі в невеликих розмірах (до €1000).

КЮРМ: за дух – забули

У Колишній югославській Респуб-ліці Македонія європейська модель була впроваджена у 2006 році. У 2015-му одна з опозиційних партій країни оприлюднила низку аудіозаписів телефонних розмов, які нібито містили докази втручання представників виконавчої влади та політичних партій в діяльність суддів та ради. Зокрема, міністри давали прямі вказівки щодо призначення та звільнення суддів.

ЄК висловила занепокоєння тим, що так і не було проведено належного розслідування цього питання, та закликала КЮРМ, аби інституції, створені згідно з європейськими стандартами, діяли відповідно до букви й духу цих стандартів.

З точки зору деяких дослідників, упровадження європейської моделі в КЮРМ виявилося передчасним і недоцільним, адже її членами стали особи зі старою психологією, які, незважаючи на наявність нових правових норм та інституцій, діяли відповідно до своїх давніх звичок. У зрілому суспільстві судді (або інші посадовці) здатні дбати перш за все про загальний добробут, тоді як у державах із низькою демократичною та правовою культурою та за відсутності контролю з боку інших гілок влади РП перетворюються на мафіозні структури, члени яких зацікавленні тільки в збереженні влади та використанні повноважень для особистих цілей.

Іспит на зрілість

Вивчивши наслідки впровадження європейської моделі в  трьох країнах, дослідники зробили висновок, що радам правосуддя не вистачало підзвітності, а їхній роботі — прозорості. Як видно на прикладі КЮРМ, навіть за формальної незалежності ради існують способи впливу на неї виконавчої влади.

Звичайно, у рамках однієї статті неможливо детально проаналізувати досвід упровадження моделі у вищезгаданих та інших країнах Східної Європи. Стаття швидше є закликом вивчати цей досвід, який в багатьох випадках показує, що небезпечно надавати третій гілці влади значний ступінь незалежності в умовах, коли суддівський корпус, посадові особи держави та представники політичних сил продовжують керуватися старою психологією, несумісною з духом європейських цінностей.

P.S. Наведені в статті погляди не є офіційною позицією Ради Європи або  її окремих органів.