Директор будапештского офиса «ИООВП» Заза Наморадзе:

«Дискуссии часто идут вокруг адвокатов и их интересов, а не интересов бедных и уязвимых людей»

Учитывая то, что вскоре в нашей стране может быть установлена адвокатская монополия на представительство в судах, обострились и вопросы о том, какой должна быть система бесплатной правовой помощи? Может ли она обеспечить независимость профессиональной защиты, подчиняясь органу исполнительной власти, и необходимо ли, чтобы ею занималось адвокатское самоуправление? О развитии системы бесплатной правовой помощи в других странах, выводах из полученного опыта и примерах лучших практик рассказал «ЗиБ» директор будапештского офиса «Инициативы Открытого общества по вопросам правосудия» Заза НАМОРАДЗЕ.

«У деяких країнах відсутність координації була приголомшливою»

— Пане Наморадзе, як розвивалася система безоплатної правової допомоги в інших країнах?

— Дозвольте мені відповісти на це складне й важливе запитання якомога лаконічніше на прикладі Європи.

Право на правову допомогу (коли вам призначають захисника у випадку, якщо вас звинувачують у скоєнні злочину, а ви не маєте власного адвоката) — це загальновизнаний принцип, закріплений у міжнародному праві. Різні багатосторонні угоди й протоколи систематизують ці права, а такий документ, як Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, і відповідна судова практика встановлюють норми й рекомендації щодо їхнього застосовування.

Попри існування такої розвиненої системи норм щодо надання безоплатної правової допомоги в Європі, якість і кількість послуг значно відрізняються в кожній країні, і не завжди в кращий бік.

Наприклад, у 2008 році рішенням Європейського суду з прав людини у справі «Салдуз проти Туреччини» встановлено, що доступ до адвоката на ранніх стадіях кримінального судочинства має вирішальне значення для забезпечення справедливого розгляду. Це означає доступ до адвоката до і під час будь-якого опитування, а також під час першого та подальших допитах чи пред’явлення обвинувачень.

Але як цей важливий принцип може застосовуватися цілісно, якщо залежно від країни відповідальність за призначення адвоката для надання правової допомоги особі, котра потребує або просить захисника, покладена на суд або суддю, який прийматиме рішення лише через кілька годин або днів після арешту, або на прокурора чи слідчого, котрі представляють сторону обвинувачення в цьому процесі? У дуже багатьох країнах цього важливого принципу не дотримуються через відсутність інституційних структур і механізмів, які можуть забезпечити своєчасне призначення адвокатів для надання правової допомоги.

— А як вирішується в цих країнах питання забезпечення якості й незалежності захисту в умовах БПД?

—Питання професіоналізму й незалежності адвокатів, які надають правову допомогу, та відповідальність за захист і представництво інтересів також є важливими. Чи призначаються адвокати для надання правової допомоги з реєстру? Як створюється і ведеться цей реєстр? Які мінімальні кваліфікаційні вимоги для внесення адвоката до реєстру? Якими критеріями керується суд або суддя чи прокурор для вибору одного чи іншого адвоката? Це досвід чи спеціалізація? Чи адекватно оплачуються послуги адвокатів, які надають правову допомогу? І найголовніше: хто контролює й оцінює якість наданих адвокатами послуг з надання правової допомоги і чи впливають ці оцінки на прийняття рішень щодо вибору адвоката в майбутньому?

В системах безоплатної правової допомоги щодо цих питань немає єдності, насамперед через відсутність системного підходу до надання послуг та їхнього моніторингу.

— На ваш погляд, що найважливіше для побудови ефективного механізму надання безоплатної правової допомоги?

— З огляду на власний досвід роботи в Європі й співпрацю в напрямі розвитку системи безоплатної правової допомоги, зокрема, з такими країнами, як Болгарія, Грузія, Молдова і Литва, зазначу, що для встановлення ефективної, надійної, прозорої та якісної системи правової допомоги важливе значення мають політична воля та лідерство, наявність відданих організацій громадянського суспільства та прогресивних адвокатів, які практикують у кримінальному процесі. З мого досвіду у згаданих країнах і на основі власних спостережень в інших державах, таких як Нідерланди, Південно-Африканська Республіка, Шотландія, можу сказати, що особливо важливе значення у формуванні основи для створення й розвитку такої системи є створення незалежних або квазінезалежних рад або виконавчих агенцій. Їх головний мандат має полягати в забезпеченні витратно-ефективного способу надання відповідних послуг, які фінансуються з державного бюджету

Наприкінці 1990-х років я був безпосередньо залучений до процесу вдосконалення права на правовий захист у тодішніх країнах — кандидатах на вступ до Євросоюзу, який полягав у документуванні та аналізі стану систем безоплатної правової допомоги. Наш звіт показав жахливу ситуацію. Ця система в більшості країн функціонувала невпорядковано. Урядові установи були не в змозі документально підтвердити, скільки вони витратили на правову допомогу, спрогнозувати майбутню потребу. Не збиралася інформація щодо кількості випадків надання правової допомоги та її результатів. Не було жодної установи, до повноважень якої входило б створення реєстрів адвокатів, які надають правову допомогу, з мінімальними вимогами й гарантіями якості та незалежності.

У деяких країнах відсутність координації була приголомшливою: поліція мала вимагати адвоката для особи, яку вона заарештовувала, і часто сама мала призначати адвоката для надання правової допомоги; судова колегія мала призначити адвоката; від Міністерства фінансів очікувалася оплата послуг адвокатів, а міністр юстиції часто не відігравав жодної ролі в цьому процесі. У більшості країн відповідальність за надання правової допомоги не належала до компетенції якоїсь конкретної установи.

Ми також виявили, що системи правової допомоги в цих державах не відповідали не тільки міжнародним стандартам, вони навіть не могли відповідати власним стандартам національних КПК і конституційним вимогам! Питання було не лише у фінансуванні. Навіть там, де надавалися державні кошти, вони надавались неефективно й за незрозумілою процедурою.

Отже, система залишалася неспроможною, поки державні органи не почали застосовувати більш системний підхід.

«Це не зовсім роль адвокатури — організація та управління правовою допомогою, яка фінансується з державного бюджету»

— Яку роль відіграють адвокатські об’єднання й адвокатура в процесі вдосконалення правової допомоги?

— Почну із визнання того факту, що в країнах — кандидатах на вступ до ЄС, які ми вивчали, до створення формальної системи правової допомоги деякі адвокати з власної ініціативи безкоштовно надавали свої послуги напряму або через благодійні організації. Це ще має місце й сьогодні.

Однак адвокати також призначались у кримінальних справах судами, суддями чи державою. Вони практично не мали голосу в цьому питанні. Наше дослідження на той час показало, що внаслідок незначного фінансування або його відсутності ступінь зацікавленості або відданості справі з боку адвокатів у кращому випадку був нерівномірним. Право на представництво інтересів було визнане, але (цитую Європейський суд з прав людини) залишалося «теоретичним та ілюзорним, а не реальним і ефективним».

Адвокатські об’єднання відіграють важливу роль з точки зору професійної підготовки та акредитації адвокатів, установлення професійних та етичних стандартів, яких вони повинні дотримуватися, та забезпечення нагляду за їхньою професійною діяльністю. В ідеалі вони також повинні відігравати підтримувальну роль у вдосконаленні правової допомоги. Деякі роблять це, але не завжди легко поєднати цю роль з первинною метою адвокатських об’єднань щодо відстоювання інтересів своїх членів. Це не зовсім роль адвокатури — організація та управління правовою допомогою, яка фінансується з державного бюджету.

Більше того, наш звіт за 2001 рік про стан системи правової допомоги в країнах-кандидатах на вступ до ЄС засвідчив, що зацікавленість адвокатських об’єднань у поліпшенні якості та прозорості режимів правової допомоги була мінімальною. Це було відображенням байдужості їхніх членів, які були змушені виконувати обов’язок з надання захисту й представництва інтересів вразливих верств населення безкоштовно. Крім того, деякі з вивчених нами країн мали асоціації адвокатів у кримінальному процесі — спеціалізовані органи адвокатів з кримінально-правового захисту, до якого могли залучатись адвокати, котрі надавали БПД у кримінальних провадженнях.

За відсутності партнера від адвокатських об’єднань такі організації, як міжнародний фонд «Відродження» в Україні, почали працювати безпосередньо з органами влади й залученими адвокатами, які надають захист у кримінальних провадженнях, в пілотних проектах, спрямованих на поліпшення системи правової допомоги. В Україні, як і в інших країнах, ми не були зосереджені на просуванні якоїсь конкретної моделі. Ми зосередились на кращих практиках в питаннях витрат і якості, покращенні доступу до правової допомоги та забезпеченні незалежності системи призначення адвокатів, які її надають.

У деяких країнах асоціації адвокатів у кінцевому підсумку стали активними й завзятими учасниками процесу реформ. В інших державах у центрі уваги залишається забезпечення контролю над системою правової допомоги з боку асоціацій задля захисту інтересів своїх членів. Дуже шкода, що в таких ситуаціях, здається, дискусії часто точаться довкола адвокатів та їхніх інтересів, а не інтересів бідних і вразливих людей, для яких ці системи правової допомоги й мають створюватися.

З особистого досвіду зауважу, що в різних європейських країнах, в яких ми працювали, одним із перших наших тяжких випробувань було переконати адвокатуру в перевагах прозорої й підзвітної структури управління для надання правової допомоги. Ми досягли швидкого прогресу в державах, де було сильне політичне керівництво й тверда підтримка з боку органів влади поліпшення та реформування правової допомоги.

— Чи знаєте ви про успішну систему правової допомоги, керівництво якою здійснюється адвокатським об’єднанням або асоціацією?

— Повертаючись до 1970-х років і початку 1980-х, коли надання БПД почало ставати більш «формалізованим» у західних країнах, асоціації адвокатів та їх об’єднання були початковими провайдерами та менеджерами цієї системи. Під «формалізованим» я маю на увазі, що державні органи визнали принцип доступу до правосуддя для всіх і створили формальні структури та механізми фінансування задля його реальної реалізації.

Але незабаром виявилося, що вартість фінансування правової допомоги почала швидко зростати. Для цього були різні й законні підстави — від збільшення попиту до розширення спектру послуг, які надавались. Однак органи влади дійсно не володіли інформацією, за допомогою якої вони могли б оцінити, наскільки ефективно витрачаються державні кошти і які витрати мають закладатись у бюджеті на них.

Звісно, об’єднання адвокатів мали власні внутрішні системи стримувань і противаг для забезпечення підзвітності перед своїми членами щодо того, як витрачались кошти, які вони отримували. Але ці внутрішні системи не завжди були співмірними або сумісними з тими вимогами, які висуваються до розпорядників бюджетними коштами. Крім того, об’єднання адвокатів були змушені будувати адміністративну спроможність керувати системою й справлятися із постійно зростаючою кількістю справ. Вони також стикнулися з необхідністю управляти внутрішньою напруженістю стосовно відбору тих юристів, які б надавали послуги, обсягу та характеру послуг, які мають право на відшкодування, компенсаційних рівнів тощо.

Із середини до кінця 1980-х років, коли багато урядів почали скорочувати витрати у відповідь на боргову кризу, труднощі, з якими стикнулися об’єднання адвокатів, стали більш гострими. Як вони могли реагувати на зростаючий попит з меншою кількістю ресурсів, водночас відповідаючи очікуванням своїх членів?

«Забезпечення прав та потреб уразливих груп населення завжди має стояти на першому місці»

— І який вихід із цієї ситуації було винайдено?

— У багатьох країнах, які одні з перших приступили до реформування системи правової допомоги (Англії, Шотландії, різних федеративних суб’єктах Канади та Австралії, Південно-Африканській Республіці, Нідерландах, Фінляндії), все швидко змінилося, що стало справжнім полегшенням для відповідних об’єднань адвокатів. Відповідальність за керування системою й управління фінансами була передана до різних новостворених незалежних рад з питань правової допомоги, до складу яких увійшли представники різних зацікавлених сторін, або до квазінезалежних виконавчих агенцій чи управлінських структур.

На щастя, у Східній Європі, де таку систему почали будувати пізніше, була можливість застосувати отриманий досвід. Болгарія, Молдова і Грузія впровадили модель, що ґрунтується на незалежних радах. В Україні, як і Литві, уряд створив незалежну виконавчу агенцію — координаційний центр для управління системою. Цей центр працює на відстані «простягнутої руки» від уряду і включає в себе, разом із зовнішнім наглядом, механізми забезпечення підзвітності, оцінки й звітування щодо якості системи та результатів її діяльності на різних рівнях.

— Які висновки з-поміж тих, що були зроблені вами під час дослідження стану системи безоплатної правової допомоги в інших країнах, можна запропонувати Україні?

— Залучення урядовців до лідерства у реформах є надзвичайно важливим. Це означає спроможність сформулювати переконливу ідеологічну концепцію змін, яка знаходить відгук у них.

Коли ми почали документувати реальний стан, про який я говорив раніше, це певним чином вплинуло на переговорний процес з урядовцями в Литві, Молдові, Болгарії, Грузії чи Україні. Всі вони погодились із підходом, що функція влади полягає у виконанні конституційних обов’язків, і що ці обов’язки поширюються також на забезпечення раціонального витрачання державних коштів. І це були не абстрактні поняття, це були факти.

Такі факти спричинили обговорення на різних щаблях влади серйозних викликів, пов’язаних з правовою допомогою, та шляхів їх вирішення, а також необхідності пілотних проектів для перевірки, оцінки та просування реформ. Ми досягли прогресу поступово, розглядаючи окремо питання потреби в правовій допомозі, якості, управління, фінансування, оцінки тощо.

— Крім політичного лідерства та відданості реформам, які фактори впливають на побудову успішної системи правової допомоги?

— Дивлячись глобально на сукупність фактів, що з’являються, та на кращі практики, я зробив би висновок, що ефективна й добре функціональна система правової допомоги повинна мати низку загальних ознак.

По-перше, вона має адмініструватися незалежною установою, яка відповідає за розумний розподіл державних коштів.

По-друге, повинна мати нейтральний процес відбору та призначення адвокатів. Чи це адвокати, які працюють безпосередньо для системи правової допомоги і послуги яких оплачуються за ставкою, встановленою в контракті, чи адвокати, обрані в міру необхідності з реєстру, послуги котрих оплачуються в кожному конкретному випадку. Тобто критерії відбору повинні бути об’єктивними й прозорими.

По-третє, важливо тісно співпрацювати з національними асоціаціями адвокатів, з експертами та іншими зацікавленими сторонами для встановлення показників діяльності та механізмів забезпечення якості, підтримувати створення об’єктивних незаангажованих наглядових органів для оцінки та публічної звітності щодо спроможності та працездатності системи.

По-четверте, незалежний орган, відповідальний за управління системою, повинен мати достатню спроможність для моніторингу та вироблення державної політики, щоб взаємодіяти з клієнтами та зацікавленими сторонами й постійно експериментувати зі способами надання послуг.

І останнє: забезпечення прав та потреб уразливих груп населення завжди має стояти на першому місці. Система повинна забезпечити своєчасне і якісне надання консультацій. Але такі юридичні консультації та правова допомога також мають ураховувати комплексні потреби осіб у правосудді. Звичайно, система вимагає компетентних адвокатів. Але для того, щоб надання правової допомоги могло бути орієнтованим на розв’язання проблем, необхідні також фахівці, які мають досвід роботи з вразливими групами населення і сильну мережу зв’язків з громадськими організаціями на рівні громад та органів місцевого самоврядування.