Мифология отделения

Выведение админсудов из-под вертикали ВС сделает невозможным единство практики и решение межюрисдикционных конфликтов.

Научную общественность и юристов всколыхнули предложения отдельных политиков, ученых и руководителей административных судов относительно кардинального преобразования судоустройства и выделения административного судопроизводства. Эти предложения предусматривают существование Верховного административного и Верховного судов как отдельных инстанций, каждый из которых будет возглавлять соответственно общую и административную юрисдикцию. Существует ли практическая необходимость в полном выделении административной юстиции?

Про «позитив» автономії

Прибічники відокремлення адміністративних судів посилаються на три основні аргументи. Перший: адміністративна юстиція захищає громадян від свавілля державних органів, тому треба дати їй самостійність для більш якісного здійснення повноважень. Другий: адміністративне судочинство має виняткову особливість процедур порівняно з усіма іншими видами проваджень. Третій: це практика більшості європейських країн.

При цьому прямо не пояснюється, яким чином виведення з-під вертикалі ВС здатне поліпшити стан адміністративного судочинства? Принаймні такий підхід потребував би доведення, що саме ВС перешкоджає ефективній діяльності адмінсудів. Але ж практика свідчить про зворотне.

Один з останніх відомих прикладів: Верховний Суд став на заваді втручанню адмінсудів у спір про цивільне право в земельних відносинах (постанова колегії суддів ВС від 11.11.2014 у справі №21-493а14).

Або як не згадати постанову ВС від 27.01.2015 у справі № 21-425а14, в якій ВС виправив неоднакову практику Вищого адміністративного суду щодо застосування п.79.2 ст.79 Податкового кодексу. Суд роз’яснив, що порушення процедури — невручення наказу до початку документальної позапланової невиїзної перевірки — порушує право платника податків і є підставою для скасування наказу з одночасним визнанням неправомірними дій суб’єкта владних повноважень щодо оформлення результатів перевірки.

Можна також дослідити зміст постанови ВС від 28.04.2015 №21-157а15, в якій найвища інстанція заперечила позиції адміністративних судів щодо можливості прийняття митними органами повідомлень про донарахування податкових зобов’язань у зв’язку з виявленням помилки в класифікації товару вже після випуску товарів у вільний обіг, крім доведення факту подачі суб’єктом господарювання недостовірної інформації.

В окремих випадках ВС виправив неоднакове розуміння ВАС положень публічного законодавства, зокрема стосовно того, що «згідно зі ст.201 ПК обов’язок з оформлення і реєстрації податкових накладних покладено на продавця товарів (послуг), а не платника податку, який формує податковий кредит» (постанова ВС від 16.09.2014 №21-259а14)». Цим значною мірою відновлена презумпція невідповідальності платника податків за дії третіх осіб.

Також ВС поставив крапку в питаннях щодо зобов’язання Пенсійного фонду відновити виплати пенсій громадянам України, які виїхали на постійне місце проживання за кордон. Тобто фактично змусив ВАС виконувати рішення Конституційного Суду №25-рп/2009 (постанови ВС від 12.05.2015 №21-180а15, від 19.05.2015 №21-168а15 тощо).

ВС нерідко вказує на досить очевидні речі, які неправильно застосовуються ВАС. Наприклад, у постанові від 20.01.2015 №21-295а14 ВС витлумачив: «Якщо суд за наслідками розгляду справи визнав нормативно-правовий акт незаконним, і це рішення набрало законної сили, положення зазначеного нормативно-правового акта не підлягають застосуванню». Тим самим визнав неправомірним нарахування антидемпінгового мита під час забезпечення адміністративного позову.

Звичайно, ця добірка є доволі обмеженою та не є з’ясуванням того, «хто краще захищає громадян». Разом з тим не можна не зауважити, що без ВС Вищий адмінсуд поки що не здатен забезпечити однакове правозастосування. Адже в багатьох випадках саме ВС виправляє помилки адмін’юстиції на користь прав людини і суб’єктів господарювання та усуває зазіхання адмінсудів на інші юрисдикції.

Міф про принцип офіційності

Однією зі знакових особливостей адмін’юстиції називається принцип офіційності. Він визначається в ст.11 Кодексу адміністративного судочинства як «офіційне з’ясування всіх обставин у справі». Але виявляється, що така характеристика адміністративного процесу не є унікальною.

Зокрема, в окремому провадженні в цивільному процесі суд наділений правом витребувати докази, призначати експертизи тощо. Зокрема, згідно з ст.235 Цивільного процесуального кодексу «з метою з’ясування обставин справи суд може за власною ініціативою витребувати необхідні докази».

У кримінальному процесі ініціативність суду також застосовується. Наприклад, згідно зі стст.151, 156, 172, 193, 244, 297³ Кримінального процесуального кодексу слідчий суддя має право за власною ініціативою заслухати будь-якого свідка чи дослідити будь-які матеріали, що мають значення для вирішення питання. Суддя може викликати експерта за власною ініціативою (ст.356 КПК). Активну участь суду в кримінальному процесі можна визначати й далі (стст. 332, 349, 352, 361 КПК). Невипадково фахівці ставлять під сумнів пасивну позицію суду в процесі доказування в кримінальному провадженні.

Не можна ігнорувати й змістовний характер процесуальних відносин. На перший погляд, у позовному провадженні в господарському чи цивільному процесах повноваження суду щодо збирання доказів з власної ініціативи прямо законом не передбачені. Але суд поставлений процесуальними кодексами в таке становище, коли він обов’язково має забезпечити встановлення об’єктивної істини у справі. Це випливає з такої підстави для оскарження, як неповне з’ясування обставин справи (стст.309, 311 ЦПК, стст. 104 Господарського процесуального кодексу). Отже, треба відверто визнати, що судді загальних та господарських судів змушені, дбаючи про стабільність власних рішень, проявляти ініціативу (прихованим спонуканням сторін) у збиранні доказів та їх оцінці. В окремих випадках така ініціатива прямо прописана процесуальним законом. Наприклад, суд має право ставити питання свідку чи ініціювати його повторний допит (ст.180 ЦПК), залучати спеціаліста чи експерта при дослідженні матеріалів звуко- і відеозапису (ст.188 ЦПК), ставити питання іншим учасникам процесу (ст.192 ЦПК).

При підготовці справи до розгляду господарський суд має право зобов’язати сторони, інші організації чи органи, їхніх посадових осіб виконати певні дії (звірити розрахунки, провести огляд доказів у місці їх знаходження тощо); витребує від них документи, відомості, висновки, необхідні для вирішення спору (ч.4 ст.65 ГПК).

У кримінальному процесі неповнота судового розгляду є підставою для оскарження вироку (ст. 409 КПК). При цьому в найближчій перспективі фахівцями відкидається можливість усунення суду з кола суб’єктів доказування.

Отже, принцип офіційності не тільки не є особливістю адміністративного процесу, а й навіть не може стати нею, доки в інших видах процесу не відбудеться абсолютний відхід від принципу встановлення об’єктивної істини у справах. Але це передбачає глибинні перетворення в правосвідомості та відмову від оскарження справ з мотивів неповного з’ясування обставин.

Звертає на себе увагу також те, що процесуальні наслідки, прописані у КАС на випадок ненадання органами влади документів на вимогу суду, є вельми невизначеними за своєю регулятивною силою. Відсутня реальна відповідальність органу влади. А за ч.6 ст.71 КАС, якщо учасник процесу не надасть певні документи для підтвердження обставин, на які він посилається, то «справа вирішується за наданими документами». Фактично це означає, що орган держави може отримувати перевагу від власної неправомірної поведінки, коли справа розглядається без з’ясування обставин, які свідчать на користь громадянина-позивача. Для порівняння: у господарському судочинстві згідно із ч.5 ст.83 ГПК суд наділений правом стягувати штраф за ухилення від вчинення відповідних дій.

Міф про презумпцію неправомірності

Найпоширенішим аргументом на користь «унікальності адміністративного процесу» є посилання на презумпцію неправомірності поведінки органу влади, що випливає з положень ст.71 КАС. Разом з тим таке положення не тільки не тлумачиться судами на користь звільнення особи від тягаря доведення неправомірності дій органів влади (див. №7 «ЗіБ»), але й не виявляє жодних переваг при порівнянні адміністративного та господарського і цивільного процесів.

Ідеалістичні ідеї щодо перекладення тягаря доказування на державні органи в публічних відносинах наштовхнулися на реальний стан та особливості податкових правовідносин. Зокрема, згідно з ст.44 ПК платники податків зобов’язані документально підтверджувати проведені операції. Іншого й не може бути. Це правило випливає з вимог бухгалтерського та податкового обліку. Недивно, що ВС ще у 2008—2009 роках визначив межі застосування ст.71 КАС (див. постанови ВС від 27.05.2008 №08/115 та від 13.01.2009 №21-1578).

Із набуттям чинності кодексом ВАС у своєму інформаційному листі від 1.11.2011 №1936/11/13-11 підтвердив відповідні висновки: «Задля вжиття належних заходів з метою встановлення обставин реальності здійснення спірної господарської операції суди повинні витребувати в податкового органу або платника податків ті докази, які не надані учасниками справи, але які, на думку суду, можуть підтвердити або спростувати доводи податкового органу щодо наявності порушень з боку платника податків. Відповідні дії можуть бути вчинені судом на підставі п.1 ч.2 ст.110, ст.114 КАС». Причому тут немає підстав звинувачувати суди в незастосуванні «унікальних» положень КАС. Процесуальні презумпції не можуть заперечувати матеріально-правові.

До речі, крім незастосування презумпції «неправомірності дій» податкового органу, ще спостерігаємо використання принципу офіційності проти платника податку. Від нього суд витребовує документи, необхідні для з’ясування обставин адміністративної справи.

Крім того, презумпція «неправомірності дій органу влади» не поширюється на велике коло адміністративних справ, у яких суб’єкти владних повноважень є позивачами. І кількість таких справ, усупереч вихідному призначенню адміністративного судочинства та досвіду європейської адміністративної юрисдикції, є чималою. У цьому разі органи держави в силу свого статусу позивача мають доводити правомірність власних вимог, а не спростовувати презумпцію «неправомірності».

У випадку ж, коли орган владних повноважень є відповідачем, то він уважається винним, доки не доведе зворотне. Лише щодо громадянина (причому в кримінальному процесі та у справах про адміністративні правопорушення) діє презумпція невинуватості. Саме презумпція винуватості правопорушника є аксіоматичною з погляду цивільного та господарського законодавства. Отже, розгляд скарг на порушення органів влади у загальних та господарських судах відповідно до положень ст.16 ЦК та ст.20 ГК щодо права особи оскаржити рішення, дії та бездіяльність органів влади, буде не менш ефективним, ніж розгляд відповідних справ у адміністративних судах, оскільки презумпція винуватості правопорушника випливає із матеріального права.

Також не можна забувати про положення ст.19 Конституції. Отже, в будь-якому випадку, коли позивач у господарському чи цивільному процесі заявив про вихід суб’єкта владних повноважень за межі законів та Конституції (а іншого не може бути в позові до органу публічної влади), відповідач має доводити наявність у нього відповідних повноважень навіть без «презумпції» ст.71 КАС.

Неоднорідний зарубіжний досвід

У таких розвинутих країнах, як Данія, Норвегія, Велика Британія, Канада, США, Ізраїль, Японія, Австралія тощо немає жодної згадки про «особливості» розгляду «публічно-правових спорів», як і немає адміністративних судів. Але від цього захищеність громадян від свавілля чиновників не зменшується порівняно з державами «адміністративного судочинства».

У значній кількості країн, де такі суди утворені, вони перебувають під вертикаллю єдиного найвищого органу. Йдеться, зокрема, про Іспанію, Латвію, Естонію, Словенію, Чорногорію. Останній приклад: у Південній Кореї у 2008 році створили один на всю країну адміністративний суд першої інстанції в Сеулі, але справи він розглядає за загальними цивільними процедурами, і його рішення можуть бути оскаржені у Верховному суді.

У Хорватії судова система найбільше схожа на українську. Тут хоч й діє Вищий адміністративний суд поряд із Вищим господарським, найвищою інстанцією виступає Верховний суд, що забезпечує однаковість правозастосування.

У зарубіжних країнах спеціалізація адміністративної юстиції грунтується на значно вужчій компетенції адмінсудів, ніж в Україні. Наприклад, у Польщі це захист прав громадян (а не податкові, земельні, конкурентні та інші спори) та справи про розмежування компетенції між органами влади. Немислимим є звернення органів держави до громадян через адміністративні суди. Адмінсудам Чехії також підвідомча вузька категорія справ, пов’язаних із виборами, реєстрацією політичних партій, рухів, притягненням до дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів, компетенційні спори між державними органами. Приклади можна продовжувати.

Виокремлення адміністративної юстиції в пострадянських країнах не є правилом. Дійсно, в таких країнах, як Польща, Чехія, Литва та деяких інших, таке виокремлення відбулося наприкінці 1980-х — на початку 1990-х років у зв’язку з необхідністю приділити особливу увагу вирішенню публічних справ. Але багато європейських країн нової демократії, зокрема Словаччина, Румунія, Боснія і Герцеговина, Угорщина, Грузія, позбулися радянського спадку і без утворення адмінсудів.

У нас цивільний (господарський) та адміністративний процеси вже давно розмежовано, а умоглядне виведення адмінсудів з-під вертикалі ВС просто не здатне привести до покращення захисту прав особи. Система судоустрою прямо не впливає на процесуальні відносини, не кажучи вже про те, що наявність різновидів судової системи в розвинутих країнах не позначається на якості захисту прав людини.

Звертає на себе увагу те, що право на справедливий суд, гарантоване ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, стосується двох основних різновидів прав: цивільних та у кримінальному провадженні. Це не заважає ЕСПЛ визначати принципи права на справедливий суд в усіх країнах Європи незалежно від наявності в них адміністративних чи інших судів.

Першооснова спеціалізації — чітке розмежування видів юрисдикції

Виведення адмінсудів з-під вертикалі ВС може мати хоч якийсь юрисдикційний сенс лише в разі, якщо повноваження перших будуть істотно звужені та принципово не перетинатимуться із повноваженнями інших судових органів. Але в нас розширення компетенції адмінсудів, що провокує міжюрисдикційні конфлікти, не тільки не припиняється, а й продовжує виступати основою неоднакового правозастосування, зловживання правами та правової нестабільності. Зазіхання адмінсудів на цивільні та господарські справи руйнує загальну логіку та стабільність правозастосування. А пропозиції щодо передання всіх адміністративних справ окружним судам підривають ідею доступності правосуддя для пересічних громадян.

Згадаємо, що до утворення адмінсудів не існувало жодної проблеми з розмежуванням компетенції між загальними та господарськими судами, оскільки нечисленні спірні юрисдикційні питання було вирішено одним спільним листом Верховного та Вищого арбітражного судів «Щодо визначення підвідомчості цивільних та господарських справ» від 20.07.95 №01-8/518а. Проте навіть десятиріччя не вистачило, аби чітко розмежувати цивільну (господарську) та адміністративну юрисдикції.

До того ж ВАС продовжує загострювати вирішення цих питань. Наприклад, усупереч рішенням ВС про «право цивільне» у земельних відносинах недавно з’явилися нові тлумачення щодо належності до адміністративної юрисдикції справ про відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (постанова пленуму ВАС від 22.05.2015 №6). Тобто замість виключного підходу до адмінсправ за предметним критерієм робиться спроба розширити юрисдикційну компетенцію за рахунок усіх спорів, у яких беруть участь органи публічної влади. Тим самим розмивається зміст поняття «публічно-правовий спір» та ускладнюється вирішення питань підвідомчості. При цьому навіть застосування положень Цивільного кодексу не викликає сумнівів при вирішенні адмінсправ, що можна вважати вінцем спотворення в Україні ідеї адмін’юстиції.

Подібне просування спеціалізованої ланки більше схоже на перетягування політичної влади, ніж на опікування потребами правосуддя. На тлі поглиблення розчарування юристів-практиків у адмін’юстиції та її критики з боку Верховного Суду підтримка ініціатив «адміністративників» виглядає принаймні відірваною від життя.

Із господарськими судами ситуація прямо протилежна. Попри практично виявлену цінність цієї юрисдикції для економіки, що випливає із традицій оперативного розгляду справ, якісної організації процесу та фахового добору суддів (підтверджено значною підтримкою у 2014—2015 роках ідеї її збереження), компетенція господарських судів необгрунтовано скорочувалася. Зокрема, завдяки ідеалістичним уявленням окремих політиків та юристів-теоретиків щодо здатності адмін’юстиції вже самим фактом свого існування сприяти захисту прав людини.

Сенс спеціалізації судів, включаючи адміністративні, полягає лише в тому, що певна, строго визначена категорія специфічних справ може бути виокремлена для оперативного, однакового та фахового розгляду. При цьому має бути додержано баланс спеціалізації та унеможливлення юрисдикційних конфліктів. Він лежить у площині дискреційного формулювання предметної підвідомчості, як це сталося з корпоративними спорами, котрі в 2007 році були віднесені до компетенції госпсудів, що сприяло зникненню такого явища, як використання судів у рейдерстві, та надзвичайно схвально оцінено ринком.

Вимогам спеціалізації не відповідає повне відокремлення адмін’юстиції з «розмитими повноваженнями», коли рішення цих судів суперечитимуть загальному правопорядку. Натомість зовнішньо управляти ними стане легше (суддів менше, не треба узгоджувати рішення з логікою правової системи чи перейматися через їх можливе оскарження до ВС).

Наразі немає альтернативи спеціалізованим судам, якщо держава обрала цей шлях розвитку та вклала у відповідну спеціалізацію величезні матеріальні та фінансові ресурси. Спеціалізовані суди переважно ефективніші за загальні, судді напрацювали величезний досвід розгляду складних справ. Але користуватися цим інструментом у правовій системі треба виважено та розсудливо, впроваджуючи виключну та предметну судову компетенцію, інституційно забезпечуючи вирішення міжюрисдикційних конфліктів.