Фемида на холостом ходу

Сергей ДЕМЧЕНКО: «Неэффективность механизма исполнения решений сводит на нет защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц»

Лет 10 назад, во время интервью с одним из ведущих украинских юристов, возник спор о том, распространяется ли понятие «разумные сроки» из ст.6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод на процесс исполнения решений. В то время господствовало мнение, что правосудие завершается оглашением окончательного вердикта. Но штрафные санкции против нашего государства, применяемые Страсбургом, вскоре убедили украинских законодателей в обратном.

Однако за это время ни конституционная норма о том, что решение суда обязательно для исполнения, ни непредвиденные бюджетные расходы на выплаты компенсаций за волокиту в исполнительном производстве ситуацию не изменили. «Потерялась» эта проблема и во время «малой судебной реформы» 2001 года, не вспоминают о ней и сегодня. Может, потому, что она свойственна не столько уголовному или административному, сколько гражданскому, а особенно хозяйственному судопроизводству. Ведь, как свидетельствует статистика, только каждое третье, а то и десятое решение судов хозяйственной юрисдикции воплощается в жизнь.

Чтобы выяснить, чем обусовлена проблема и какие мероприятия могут сдвинуть с места отечественную машину исполнительного производства, «ЗиБ» обратился за комментариями к председателю Высшего хозяйственного суда, заслуженному юристу Украины Сергею ДЕМЧЕНКО.

«Понятием «правосудие» должно охватываться не только решение споров, но и исполнение решений»

— Сергей Федорович, в своих выступлениях и интервью, в частности для нашего еженедельника, вы неоднократно отмечали остроту проблемы несвоевременного исполнения судебных решений. Есть ли возможность ускорить ее решение?
— Да, одной из таких мер является представление в Конституционный Суд, которое мы подготовили. Ведь есть необходимость выяснить, включает ли понятие «правосудие» принудительное восстановление нарушенного права в исполнительном производстве. Наша позиция основывается на положениях п.9 ч.3 ст.129 и ч.1 ст.124 Конституции, согласно которым к основным принципам судопроизводства отнесена обязательность решений суда, а правосудие в Украине осуществляется исключительно судами. Кроме того, в ч.1 ст.1 закона «Об исполнительном производстве» указано, что оно является завершающей стадией судебного производства.
— Часть украинских юристов придерживаются той точки зрения, что восстановление справедливости завершается вынесением судебного решения. Насколько я понял, вы считаете, что этот процесс продолжается до завершения исполнительного производства?
— Понятием «правосудие», по моему мнению, в широком понимании этого слова, должно охватываться не только решение споров, но и исполнение решений. Защита права по большей части не заканчивается рассмотрением дела, а требует реального исполнения судебного решения, включая принятие для этого мер принуждения. И именно исполнение решения завершает деятельность по осуществлению правосудия и, соответственно, завершает процесс защиты права.
Принудительное осуществление материального права в порядке исполнительного производства происходит лишь на основании уже принятого по делу решения. То есть между нормой права и правоотношениями, которые возникли до и независимо от судебного производства, и принудительным осуществлением прав и обязанностей всегда стоит акт правосудия. Принудительное исполнение судебного решения — это одновременно выполнение предписаний как материального права, так и судебного решения, вынесенного на основании соответствующей нормы. То есть в исполнительном производстве достигается непосредственное осуществление субъективного права и соответствующей ему обязанности. При этом выполняется предписание той же нормы материального права, которая была применена судом при вынесенные решения и которая еще раньше, до судебного производства, служила основанием возникновения прав и обязанностей сторон. Поэтому путем принудительного исполнения решения происходит реализация нормы материального права.
Можно констатировать, что принудительное исполнение судебного решения завершает процесс реализации нормы материального права. Этот процесс начался, когда имел место юридический факт и возникли конкретные правоотношения, продолжится соответствующим обращением в суд, рассмотрением дела и принятием по нему решения и, наконец, заканчивается его принудительным исполнением, которое являет собой логическую стадию (этап) в процессе реализации нормы материального права.
— Но у исполнителей несколько другие функции — восстановить нарушенные права истца, не оценивая их с точки зрения законности. И этот процесс происходит фактически автономно от суда, кроме случаев обжалования действий или бездействия самого исполнителя.
— Деятельность по принудительному исполнению судебных решений урегулирована правом и осуществляется в форме процессуальных правоотношений. Структура правоотношений в исполнительном производстве сложнее по сравнению с другими стадиями, поскольку, кроме суда, в эти правоотношения включается еще один субъект властных полномочий — государственная исполнительная служба, которая является самостоятельным субъектом процессуальных отношений, возникающих на стадии исполнения решения. С момента предъявления исполнительного документа и открытия производства и пока исполнение по нему не завершится, на органах ГИС лежит обязанность воплотить судебное решение в жизнь (кроме случаев, установленных законом).
Отношения органов ГИС и суда являются процессуальными, поскольку суд контролирует деятельность государственных исполнителей по обращению к исполнению судебных решений, решает вопрос отсрочки или рассрочки, изменения способа и порядка, приостановления или поворота исполнения решения, а также рассматривает жалобы на действия или бездействие органов ГИС. На этой стадии производства складываются правоотношения, в частности предусматривающие право взыскателя на принудительное выполнение судебного решения и обязанность органов ГИС довести это решение до исполнения.
Следовательно, принудительное исполнение является органической составляющей судебного производства, его завершающей стадией. Единство этой стадии с другими стадиями предопределяется тем, что весь судебный процесс, включая стадию исполнения, является единым процессом принудительной реализации нормы материального права в установленной для нее процессуальной форме.

«Сегодня ГИС является слабым звеном механизма защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц»

— Однако же и законодатель, наверное, не на пустом месте решил выделить эту стадию и передал процесс исполнения решений в ведение второй ветви власти? Как распределялись эти функции раньше?
— Отечественная система исполнения судебных решений прошла достаточно сложный путь реформ. В дореволюционный период (до 1917 года) исполнение судебных решений рассматривалось как составляющая судебной деятельности. Во времена советской власти исполнительное производство было завершающей стадией гражданского и арбитражного процессов, которая осуществлялась судебными исполнителями. Такой подход подкреплялся тем, что нормы, регулировавшие взаимодействие суда и судебных исполнителей, содержались в Гражданском процессуальном кодексе.
После обретения в 1991 году Украиной независимости проблемами исполнения судебных решений в течение 8 лет также продолжала заниматься судебная власть. И только с принятием в 1996 году новой Конституции изменились подходы к созданию государства, что отразилось и на системе исполнения судебных решений. Соответственно в марте 1998 и апреле 1999 года были приняты новые законодательные акты. Согласно с ч.1 ст.2 закона «Об исполнительном производстве» и ч.1 ст.1 закона «О государственной исполнительной службе» принудительное исполнение решений судов было возложено на ГИС, которая вошла в систему органов Министерства юстиции.
— Однако у судов есть возможность контролировать процесс исполнения решений.
— Действительно, предписаниями стст.23, 27 и 40 закона «О судоустройстве Украины» на судей местных, апелляционных и высших специализированных судов возложен контроль за своевременным обращением к исполнению принятых решений.
Нормы закона «Об исполнительном производстве» предусматривают обязанность государственного исполнителя направлять органу, выдавшему исполнительный документ, копии постановлений об:
- открытии (ч.5 ст.24);
- приостановлении (ч.1 ст.36);
- окончании (ч.2 ст.37);
- возобновлении (ч.3 ст.41) исполнительного производства.
В то же время практика соблюдения этих требований относительно приказов хозяйственных судов свидетельствует, что государственные исполнители часто не выполняют предписаний закона. Это, конечно же, препятствует контролю за своевременным обращением к исполнению изданных приказов и за результатами их исполнения.
— То есть судам не хватает полномочий для контроля за государственными исполнителями, а последние не несут в полной мере ответственности за несоблюдение требований закона?
— Нет, имеющихся полномочий явно недостаточно, потому что фактически отсутствует надлежащее взаимодействие судов и органов ГИС. И об этом свидетельствуют данные органов ГИС, по которым показатели исполнения решений хозяйственных судов колеблются в пределах 10—30%. Как следствие, нарушаются предписания ч.5 ст.124 Конституции, согласно которым все судебные решения являются обязательными для исполнения. Это очень досадно. Ведь складывается такая ситуация, что мы выносим решения, которые не исполняются, а следовательно, приобретают признаки декларативности.
Кроме того, проведенный анализ состояния исполнения решений хозяйственных судов показал, что определенные в ст.25 закона «Об исполнительном производстве» сроки осуществления такого производства не соблюдаются, а в некоторых случаях судебные решения не исполняются годами.
Это также подтверждает статистика. В частности, в подавляющей части решений, принятых по делам против Украины, рассмотренным Европейским судом по правам человека, указано на нарушение нашей страной обязательств по конвенции относительно гарантирования соблюдения права лица на осуществление исполнительного производства в течение разумного срока. Выплата компенсации за каждое такое нарушение приводит к значительным расходам госбюджета и при этом не всегда гарантирует возможность восстановления нарушенного права в результате несвоевременного исполнения решения суда.
Сегодня ГИС является слабым звеном механизма защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, поскольку не обеспечивает выполнения предусмотренных ч.2 ст.1 закона «О государственной исполнительной службе» задач по своевременному, полному и беспристрастному принудительному исполнению решений. А поскольку исполнительное производство является завершающей стадией судебного производства, неэффективность правового механизма исполнения решений судов фактически сводит на нет защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, снижает авторитет органов судебной власти.
Проблемы с исполнительным производством в который раз доказывают, что в любом случае нельзя пренебрегать национальным опытом и доводить до абсурда заимствование всего заграничного, в частности европейского. Практика показывает, что не все заимствованное за рубежом является действенным у нас. Это, в частности, происходит из-за:
- несоответствия нововведений традициям страны;
- отсутствия соответствующего уровня правосознания граждан;
- нежелания исполнять судебные решения ни при каких условиях и т.п.

«Ослабление судебного контроля привело к ухудшению состояния исполнения решений и уменьшению доверия к правосудию»

— Следовательно, вы предлагаете вернуться на исходные позиции и нагрузить суды еще и исполнением своих решений? А как же быть с разделением власти? Ведь даже в названии ГИС присутствует прилагательное «исполнительная».
— Конституционный принцип построения государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную не может быть обоснованием отделения исполнительного производства от осуществления правосудия и отнесения его к управленческой деятельности. В системе разделения власти каждая ветвь выглядит как орган или группа государственных органов определенного функционального направления. Органы исполнительной власти осуществляют управленческую деятельность в сфере исполнения законов, других нормативно-правовых актов, а суды осуществляют правосудие — решают конфликты в обществе, имеющие правовое содержание.
Поэтому нельзя согласиться с тем, что защита материального права осуществляется сначала органами судебной власти — путем рассмотрения дел и принятия по ним решений, а затем органами исполнительной власти. Необходимо также учитывать, что процессуальная форма — наиболее гарантированная. Поскольку деятельность административных органов строится на других принципах, то следствием исполнения ими судебных решений являются определенные потери в системе гарантий при осуществлении этого производства.
— Для того чтобы вернуть судам полномочия по исполнению их решений, достаточно принять новый закон об исполнительном производстве или, как предлагают отдельные юристы, придется разрабатывать общий исполнительно-процессуальный кодекс?
— По моему мнению, нет принципиального значения, как закреплены в действующем законодательстве правовые нормы, регулирующие процесс исполнения судебного решения: изложены они как соответствующие главы процессуальных кодексов или выделены в самостоятельный нормативный акт. Главное, чтобы они были органичным целым с процессуальным законодательством, которое регулирует деятельность судебных органов гражданского, хозяйственного или административного видов юрисдикции, дополняя его соответствующими правовыми процедурами и механизмами, способными обеспечить реальное выполнение предписаний судебных актов.
А основными аргументами в интересах признания исполнения решений составной частью правосудия являются:
- неразрывная связь исполнительного производства с предыдущими стадиями, что предопределяется единством целей правосудия, которые заключаются в защите нарушенных, непризнанных или оспариваемых прав, свобод или интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц, интересов государства;
- то, что исполнение решений происходит в процессуальной форме, чем обеспечиваются гарантии прав всех лиц, участвующих в исполнении актов правосудия;
- то, что при исполнении решений суд остается главным и активным его участником.
В пользу такого вывода свидетельствует и судебная практика Европейского суда по правам человека.
Любой судебный процесс должен завершаться реализацией решения, которое вступило в законную силу. Именно на стадии реализации прав, обязанностей, охраняемых законом интересов, подтвержденных решением суда, происходит их реальна защита. Реализация судебного решения выступает показателем социально справедливого рассмотрения конфликта, жизненности примененного судом закона, его авторитета, а также эффективности правосудия.
— Следовательно, отделение исполнительной службы от судебной системы и подчинение ее Минюсту было ошибкой?
— Я бы сказал даже больше: шагом, направленным на разрушение принципа обязательности судебных решений. Потому что ослабление судебного контроля привело к ухудшению состояния исполнения решений, уменьшению доверия к правосудию, что в итоге стало фактором формирования в обществе недоверия не только к судебной системе, но и к государственной власти в целом.
Однако имеем отечественный (в прошлом) и зарубежный опыт (Казахстан, Беларусь), когда вопрос исполнения судебных решений эффективно решается в пределах самой судебной системы. Например, в Республике Беларусь система принудительного исполнения включает в себя две отдельные сосуществующие структуры: судебных исполнителей общих судов и судебных исполнителей хозяйственных судов. Десятилетний опыт функционирования доказал, что создание Службы судебных исполнителей хозяйственных судов Беларуси было оправдано.
Неудовлетворительное состояние дел по исполнению судебных решений в Украине свидетельствует о том, что положения стст.124 и 129 Конституции остаются нереализованными. Из-за этого и возникла, по моему убеждению, безотлагательная потребность в ее реформировании.
— Если преобразовывать, то в каком направлении? Раздавались, например, предложения передать исполнительное производство негосударственным учреждениям и таким образом сэкономить государственные средства, которые тратятся на содержание ГИС.
— Действительно, частные структуры за счет должников (получая от них определенные отчисления) более эффективно исполняли бы судебные решения. Потому что финансовый интерес делает соответствующую структуру последовательной, активной, оперативной. И настойчивой. Конечно, за чужие деньги она (эта структура) именно такой и будет.
Однако поставим себя на место должника. Особенно если он не смог отдать свои долги в результате непродуманной экономической политики в государстве или преступных действий в экономической сфере. И потом, зачем отдавать деньги должника (гонорар за исполнение судебного решения) частной структуре? Эти средства можно оставить в полном распоряжении того суда, который принял решение и исполнил его!
Сегодня в Украине создано немало «откормочных пунктов» для разного рода любителей заработать на чужой беде. Да, мы отдали в частные руки распоряжение имуществом обанкротившихся бизнес-структур, а почему бы соответствующую плату за эту работу не направить на счет суда? Все это можно сделать. Нужна лишь политическая воля и желание уменьшить нагрузку на госбюджет.
Кстати, о бюджете. Посмотрите в справочниках перечень государственных учреждений. И вы увидите, какие мы богатые. Как много людей, получая заработную плату из госбюджета, заботятся о нашем с вами счастье. Подумаем вместе, от каких услуг на пути к светлому будущему можно отказаться. Это позволит сэкономить очень большую сумму денег.
А значит, в реформировании правосудия следует использовать не только сугубо юридический интеллект...

Беседу вел
Роман ЧИМНЫЙ