Оксана Присяжна

Сьогодні поговоримо про законотворчість та необхідність тісних зв’язків між законодавчою і правозастосовною діяльністю на прикладі вирішення однієї адміністративної справи.

Цю тему обрано невипадково, адже законодавство відіграє особливо значущу роль у житті окремої людини та суспільства загалом. Саме така роль законодавства і викликає потребу в знанні, перш за все того, яким чином воно створюється, формується і розвивається, і чи достатньо тих механізмів формування законодавства, які існують наразі.

На сьогодні у юридичній літературі відсутнє єдине поняття «законотворчість». Нерідко це поняття вживається у контексті законодавчої діяльності та трактується як діяльність законодавчого органу, які закріплюються у формі законів та інших нормативно-правових актах.

На мій погляд, поняття законотворчої діяльності у широкому розумінні охоплює процес правотворчого замислу та включає практичну реалізацію юридичної норми. А для виявлення законодавчої ініціативи проводиться величезна робота, яка стосується та впливає на процес прийняття законів. Насамперед виникає та осмислюється законотворчий замисел, аналізуються суспільні відносини, межі й способи їх регулювання, відбувається підготовка проекту закону, отримуються попередні та поточні консультації щодо його положень, залучаються наукові та спеціалізовані установи до написання проекту закону та внесення змін до вже існуючих законодавчих положень.

Виходить, що законотворчість поглинає як законодавчу діяльність та законодавчий процес, так і аналітичну та наукову діяльність за результатами правозастосовної практики. Отже, для творення якісних правових норм до цієї роботи, на моє переконання, повинно залучатися широке коло юристів, науковців та аналітиків. Більше того, цю клопітку роботу необхідно чітко законодавчо відобразити, передбачивши різні механізми врегулювання питань суспільних потреб й колізій у законодавстві.

Необхідно зазначити, що сам по собі законотворчий замисел не пов’язаний з юридичними діями, проте вже наступний етап – законодавча ініціатива –входить до законодавчої діяльності та визначається статтею 93 Конституції України. Зокрема, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (далі – ВРУ) за конституційними положеннями належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Водночас ст. 89 Регламенту ВРУ (далі – Регламент) містить розширений перелік суб’єктів, які мають  право законодавчої ініціативи, та крім вищезазначених включає Національний банк України.

За положеннями Регламенту право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради:

1) проектів законів, постанов;

2) проектів інших актів Верховної Ради;

3) пропозицій до законопроектів;

4) поправок до законопроектів.

Крім того до законопроекту додається пояснювальна записка, яка має містити:

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

Якщо ж законопроект, проект іншого акту вноситься за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

За дорученням Голови Верховної Ради України, його заступників або за рішенням головного комітету законопроект направляється на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження, при цьому предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження повинні бути чітко визначені (ст. 103 Регламенту ВРУ).

При цьому при підготовці до першого читання зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроект в обов’язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань – для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради. Остаточна юридична експертиза і редакційне опрацювання здійснюються після прийняття акту Верховної Ради в цілому.

Ті законопроекти, які мають системний характер для окремих галузей законодавства і необхідність наукового опрацювання яких при підготовці до першого читання встановив профільний комітет, направляються для одержання експертних висновків до Національної академії наук України. Окремі законопроекти також можуть направлятися для одержання експертних висновків до Кабінету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій або окремих фахівців.

Необхідно зазначити, що експертні висновки повинні бути подані до Верховної Ради не пізніше 14 днів з дня надходження такого звернення від посадових осіб та органів Верховної Ради. Якщо в установлені строки висновки не одержано, вважається, що зауваження відсутні.

Висновки ж, підготовлені за результатами експертизи, направляються головному комітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним.

Щодо проектів законодавчих актів, які стосуються судоустрою, судочинства, статусу суддів, виконання судових рішень та інших питань, пов’язаних із функціонуванням системи судоустрою України, то до таких додаються висновки ВС (ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та ст. 1 Регламентом Пленуму Верховного Суду).

Отже, вітчизняна законодавча процедура охоплює надання експертних висновків та їх урахування при прийнятті законів. Водночас як показує аналіз правозастосовної практики, законодавство не завжди є якісним та пропорційним цілям, які мали б бути досягнуті.

Прикладом є рішення Великої Палати Верховного Суду у справі № 806/3265/17 за позовом громадянина до Коростенського районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області (далі – УДМС) про визнання протиправною бездіяльності щодо відмови у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки з зобов’язанням оформити та видати такий паспорт відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою ВРУ від 265.06.1992 № 2503-XII.

Нагадаємо обставини цієї справи. У 2017 році громадяни України зареєстрували шлюб та взяли спільне прізвище. Згодом позивачка звернулася до УДМС із заявою про видачу їй паспорта громадянина України у вигляді книжечки з можливістю вклеювання фотографії, без жодного електронного носія інформації, для зчитування якої необхідні додаткові пристрої, без зняття біометричної інформації та без внесення відомостей про неї до Єдиного державного демографічного реєстру. Така її заява мотивована тим, що через свої релігійні переконання позивачка відмовляється від присвоєння їй цифрового ідентифікатора особистості у виді унікального номера запису в реєстрі, від зняття біометричної інформації щодо себе та її подальшого зберігання, використання, обробки в Єдиному державному демографічному реєстрі. При цьому, позивачка послалась на положення ст. 35 Конституції України, яка гарантує право на свободу світогляду і віросповідання.

Проте, Управління Державної Міграційної Служби (далі – УДМС) відмовило у задоволенні заяви. У відповіді УДМС зазначило, що положеннями Закону № 5492-VI (у редакції, викладеній згідно із Законом України від 14.07.2016 № 1474-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України») встановлено форму паспорта громадянина України, яка виготовляється лише у формі пластикової картки типу ID-1 та містить безконтактний електронний носій, що затверджено Постановою № 302. Остаточне приймання документів для оформлення паспорта громадянина України зразка 1994 року припинено з 01 листопада 2016 року, тому законні підстави для виготовлення паспорта громадянина України в іншій формі чи іншим способом, ніж це встановлено Законом № 5492-VI та Постановою № 302, у УДМС відсутні.

Вказані обставини стали підставою для звернення особи до суду з адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів. Цю справу розглянув Касаційний адміністративний суд Верховного Суду як зразкову та відмовив у задоволенні позовних вимог громадянки.

Проте Велика Палата Верховного Суду (далі – ВП ВС) постанову касаційного суду скасувала, зазначивши, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини, що в цьому випадку було відсутнім.

Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя узгоджується також із ст. 8 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Формуючи правовий висновок у цій справі ВП ВС звернула увагу, що відповідно до ст. ст. 13, 21 Закону № 5492-VI документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України, який містить безконтактний електронний носій.

Отже, у разі відсутності паспорта така особа не має підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням її громадянських прав у зв’язку з неможливістю їх реалізації.

ВП ВС констатує, що безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні дані особи. Оскільки громадянка згоди на таку обробку не надавала, то порушено принцип поваги до приватного життя суб’єкта персональних даних шляхом електронної обробки таких даних у процесі оформлення ID-паспорту.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону № 2297-VI мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних.

Таким чином, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб’єкта персональних даних.

Водночас ВП ВС звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.

ВП ВС вважає за доцільне зазначити, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних. Їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу – використання традиційних методів ідентифікації особи.

За сталою практикою ЄСПЛ першою умовою виправданості втручання у право, яка гарантована ст. 8 Конвенції, є передбачення її законом. Тлумачення терміну «закон» є автономним та до його якості ставляться певні вимоги (рішення ЄСПЛ у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13.07.1995, заява № 18139/91, п. 37). Зокрема, під терміном «закон» слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, «доступності» та «передбачуваності».

Таким чином, ВП ВС дійшла висновку, що норми Закону № 5492-VI  не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій. Зазначене є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, що забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Крім того, ВП ВС звертає увагу, що перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держав щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте, слід оцінити чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження «нагальній суспільній потребі», тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві та відповідає легітимній меті (наприклад, рішення ЄСПЛ у справі «Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine» від 14.06.2007). Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету – кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акту, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (рішення ЄСПЛ у справі «Groppera Radio AG and Others v. Switzerland» від 28.03.1990).

Тобто, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.

Крім того, відповідно до ст. 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою.

У цьому контексті ВП ВС посилається на рішення ЄСПЛ у справі «Х’ю Джордан проти Великої Британії», де суд  сформулював таку позицію: «Якщо загальна політика або захід мають непропорційно шкідливі наслідки для конкретної групи, то вони (загальна політика або захід) можуть вважатися дискримінаційними, незважаючи на те, що вони не спрямовані конкретно на цю групу».

В результаті ВП ВС дійшла висновку, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі – у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

Разом з тим, при вирішенні спору Суд зробив висновок, що законодавець, приймаючи Закон № 1474-VIII, яким внесено зміни до Закону № 5492-VI, не дотримав вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими і виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України, та не допускати жодної дискримінації у залежності від часу виникнення правовідносин з отриманням паспорта громадянина України.

З наведених правових висновків ВП ВС випливає необхідність державного урегулювання питання якості згаданих законів. Водночас процедури впровадження правових висновків ВП ВС, інших законодавчих колізій та експертних висновків, виявлених під час правозастосування, на законодавчому рівні чітко не визначено, що й позначається на якості законів.

Головним висновком із наведеного є те, що, встановлюючи ті чи інші правила поведінки, держава має в першу чергу дбати про потреби людей, утримуючись за можливості від встановлення таких правил, які негативно можуть сприйматись тими чи іншими групами  суспільства. Встановлення таких правил може бути виправдане тільки наявністю переважаючих суспільних інтересів, які не можуть бути задоволені в інший спосіб, але і в цьому разі має бути дотриманий принцип пропорційності.