Как признать противоправным и отменить решение НАПК?
Вынесения решения НАПК об утверждении результатов полной проверки декларации по истечении срока ее проведения как основание для отмены такого решения.
Актуальность борьбы с коррупцией создает у органов, уполномоченных на противодействие этому явлению, уверенность в своем праве осуществлять предоставленные им полномочия, отступая от установленных правил и процедур. Это порождает судебные иски лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, чьи декларации подвергались проверкам (далее - Декларанты), к Национальному агентству по вопросам предотвращения коррупции (НАПК). На данный момент Кассационным административным судом в составе Верховного Суда (далее КАС ВС) сформированы устойчивые правовые выводы в Постановлении от 10.04.2019 по делам и №826/16495/17, которые также легли в основу постановлений по делам №640 / 1007/19, №826/13000/18 и №640/1221/19.
Так, по делу №826/16495/17 Декларант обратился в Окружной административный суд города Киева с иском к НАПК, в котором просил, среди прочего, признать противоправным и отменить решение Национального агентства о результатах осуществления полной проверки декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления за 2016 год.
Решением суда первой инстанции иск был удовлетворен. Постановлением апелляционного суда данное решение было отменено, и в иске отказано. КАС ВС рассматривал дело по кассационной жалобе Декларанта. По результатам кассационного пересмотра принята Постановление от 10 апреля 2019 по делу № 826/16495/17, административное производство № К/9901/62935/18 , которой кассационная жалоба была удовлетворена, постановление Киевского апелляционного административного суда от 4 сентября 2018 отменена, решение Окружного административного суда города Киева от 27 апреля 2018 – оставлено в силе.
При этом кассационный суд принял во внимание как материально-правовые нарушения НАПК (по сути претензий к декларации), так и процессуальные нарушения, которые допустил НАПК.
Конечно, претензии к содержанию деклараций могут быть уникальными по каждой из них. Вместе с тем основания для незаконности примененной процедуры являются, как правило, универсальными и применимыми к большому количеству деклараций, что может быть использовано в практике других судов.
Так, при принятии Постановления от 10 апреля 2019 в деле № 826/16495/17 КАС ВС учел, что общий порядок полной поверки деклараций установлен статьей 50 Закон в Украине от 14 октября 2014 «О предотвращении коррупции». Согласно части 1 настоящей статьи, полная проверка декларации заключается в выяснении достоверности задекларированных сведений, точности оценки задекларированных активов, проверке на наличие конфликта интересов и признаков незаконного обогащения или необоснованности активов и может осуществляться в период осуществления субъектом декларирования деятельности, связанной с выполнением функций государства или местного самоуправления, а также в течение трех лет после прекращения такой деятельности. Обязательной полной проверке подлежат декларации должностных лиц, занимающих ответственное и особо ответственное положение, субъектов декларирования, которые занимают должности, связанные с высоким уровнем коррупционных рисков, перечень которых утверждается Национальным агентством. Обязательной полной проверке также подлежат декларации, поданные другими субъектами декларирования, в случае обнаружения в них несоответствий по результатам логического и арифметического контроля. Национальное агентство проводит полную проверку декларации, а также самостоятельно проводит полную проверку информации, подлежащей отражению в декларации, в отношении членов семьи субъекта декларирования в случаях, предусмотренных частью седьмой статьи 46 настоящего Закона. Национальное агентство проводит проверку декларации на основании информации, полученной от физических и юридических лиц, из средств массовой информации и других источников, о возможное отражение в декларации недостоверных сведений. Национальное агентство определяет порядок отбора деклараций для проведения обязательной полной проверки и очередность такой проверки на основании оценки рисков, а также порядок автоматизированного распределения обязанностей по проведению полной проверки между уполномоченными лицами Национального агентства.
Таким образом, Закон устанавливает право и обязанность НАПК осуществлять проверки деклараций, но сам порядок такой проверки устанавливает непосредственно НАПК.
Во исполнение норм данной статьи Национальным агентством принято Порядок проведения контроля и полной проверки декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, утвержден решением Национального агентства от 10 февраля в 2017 № 56 (далее - Порядок № 56, Порядок действовал к 05.05.2020). Только этим Порядком определялись специальные сроки проведения полной проверки деклараций.
В частности, согласно пункту 2 раздела III Порядка № 56 началом осуществления полной проверки декларации является день, следующий за днем принятия решения о проведении проверки. При этом пунктом 14 настоящего раздела предусмотрено, что полная проверка декларации по этому Порядку осуществляется в течение 60 календарных дней со дня принятия Решения о проведении проверки. В случае необходимости сроки проведения полной проверки декларации могут быть продлены, но не более чем на скупной срок в 30 календарных дней. Следовательно, полная проверка деклараций должна длиться не более 60 календарных дней со дня принятия Решения о проведении проверки, а в исключительных случаях - не более 90 дней.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 раздела I Порядка, достоверность задекларированных сведений - соответствие действительности сведений, указанных в декларации субъекта декларирования, в случае неустановления Национальным агентством недостоверности задекларированных сведений в установленном законом порядке путем осуществления контроля и полной проверки декларации; недостоверность задекларированных сведений - несоответствие действительности сведений, указанных в декларации субъекта декларирования, которая устанавливается на основании сведений, полученных Национальным агентством в установленном законом порядке путем осуществления контроля и полной проверки декларации.
КАС ВС указал, что суд апелляционной инстанции в оспариваемом судебном решении отметил, что Порядком № 56 не установлены предельные сроки для обработки полученных в рамках осуществления полной проверки материалов, составление и принятие решения.
Вместе с тем системный анализ пункта 6 раздела III Порядка № 56 дает основания для вывода, что полная проверка деклараций начинается решением о ее проведении и заканчивается решением о результатах проверки.
Каких-либо оснований для вынесения решения о результатах полной проверки декларации за пределами определенного Порядком № 56 срока законодательством не предусмотрено.
Таким образом, коллегия судов КАС ВС считает ошибочной позицию ответчика (НАПК) об отсутствии четких сроков принятия решения по результатам полной проверки декларации и отмечает, что длительное непринятие предусмотренного законом решения по результатам проведенной проверки ставит субъектов декларирования в состояние правовой неопределенности, чем нарушает принцип верховенства права, закрепленный в статье 8 Конституции Украины.
Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская Комиссия) в Докладе о верховенстве права от 4 апреля 2011 № 512/2009 отметила, что одной из составляющих верховенства права является правовая определенность; она требует, чтобы правовые нормы были четкими и точными, направленными на то, чтобы обеспечить постоянную прогнозируемость (предсказуемость) ситуаций и правоотношений, которые возникают.
Кроме того, в контексте приведенного КАС ВС я обратил в внимание на статью 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая защищает право человека на справедливый суд.
В частности, в решении ЕСПЧ «Христов против Украины» от 19 февраля 2009, заявление № 24465/04 Суд пришел к выводу, что «право на справедливое судебное разбирательство, гарантированное пунктом 1 статьи 6 Конвенции, следует толковать в контексте преамбулы Конвенции, которая, в частности, провозглашает верховенство права как составную часть общего наследия Договаривающихся государств..».
Анализ практики Европейского Суда по правам человека дает основания для вывода, что данная статья, помимо прочего, закрепляет принцип юридической определенности, который, в свою очередь, является одним из существенных элементов принципа верховенства права.
Кроме того, данный принцип является одним из определяющих принципов «хорошего управления» и «надлежащей администрации» (установление процедуры и соблюдение). В частности, по делу «Александр Волков против Украины» (Oleksandr Volkov v. Ukraine) от 9 января 2013 года, заявление № 21722/11, нарушение принципа юридической определенности было констатировано Европейским судом по правам человека, учитывая отсутствие в законодательстве Украины положений о сроках давности привлечения судьи к ответственности за нарушение присяги, в контексте соблюдения требований «качества закона» при проверке оправданности вмешательства в права, гарантированы статьей 8 Конвенции.
Анализируя соблюдения требований «качества закона», ЕСПЧ отметил, в частности, такое: «Отсутствие каких-либо сроков давности рассматривалась выше статьей 6 Конвенции, давало дисциплинарным органам полную свободу действий и нарушила принцип юридической определенности. Суд уже констатировал, что процессуальные нормы создаются для обеспечения надлежащего отправления правосудия и соблюдения принципа юридической определенности, стороны производства должны иметь право ожидать применения вышеупомянутых норм. Принцип юридической определенности применяется не только в отношении сторон производства, но и к национальным судам (см. Решение от 21 октября 2010 по делу «"Дия-97" против Украины" ("Diya 97" v. Ukraine), заявление № 19164/04, п. 47, с последующими ссылками). Этот принцип так же применяется к процедурам, которые были использованы для увольнение заявителя с должности, включая процесс принятия решения на пленарном заседании парламента [...]; »
Таким образом, коллегия судей КАС ВС отмечает, что принцип правовой определенности должен применяться не только на этапе нормотворческой деятельности, но и во время непосредственного применения существующих норм права, давать возможность лицу в разумных пределах предвидеть последствия своих действий, а также последовательность действий государства касательно возможного вмешательства в охраняемые Конвенцией и Конституцией Украины права и свободы этого лица.
Судами установлено, что в соответствии с решением НАПК от 24.04.2017 № 175 полную проверку декларации начато 24.04.2017, а решением НАПК от 22.06.2017 № 236 период полной проверки деклараций продлен на 30 дней.
Таким образом, течение срока проведения полной проверки декларации начался 24.04.2017. Указанный срок, с учетом решения НАПК от 22.06.2017 № 236 о продлении срока проверки, истек 21 июля 2017.
Поскольку, оспариваемое решение НАПК О результатах осуществления полной проверки декларации принято 08.12. 2017, то есть только на 229 день со дня принятия решения о проведении проверки, суд пришел к выводу, что НАПК нарушил сроки проведения проверки деклараций, предусмотренные пунктом 14 Порядка №56.
Такое процессуальное нарушение порядка проведения проверки, в свою очередь, обусловливает возникновение в Декларанта состояния правовой неопределенности и ставит под сомнение результаты самой проверки.
Таким образом, КАС ВС согласился с решением суда первой инстанции об отмене оспариваемых решений НАПК, в том числе через вынесение решение НАПК об утверждении результатов полной проверки декларации по истечении срока ее проведения.
Стоит отметить, что Приказом НАПК от 15.04.2020 №144/20 утвержден в новый Порядок проведения контроля и полной проверки декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 19 раздела III настоящего Порядка, днем начала срока проведения полной проверки декларации считается следующий рабочий день за днем автоматизированного распределения обязанности по ее проведение на уполномоченное лицо. Полная проверка должна быть завершена в срок не более 120 календарных дней со дня начала срока проверки. При наличии оснований, определенных в настоящем Порядке, руководитель структурного подразделения по согласованию с заместителем Председателя Национального агентства может продлить срок проведения полной проверки на основании обоснованной докладной записки уполномоченного лица, осуществляющего полную проверку декларации на общий совокупный срок не более 60 календарных дней. В случае продления срока полной проверки его ход начинается со следующего календарного дня после истечения срока.
То есть, новым Порядком установлены более длительные сроки проверки.
Кроме того, очевидно, учитывая предыдущий негативный опыт, установленные сроки составления справки о результатах проведения полной проверки декларации и обоснованного заключения по выявлению признаков коррупционного правонарушения. Вместе с тем, учитывая описанную судебную практику, нарушение этих сроков также может быть основанием для отмены соответствующих решений НАПК в судебном порядке.
Кроме того, указанная судебная практика остается актуальной по обжалованию тех решений об утверждении обоснованных выводов, которые были приняты на основании Порядка № 56. При этом следует учесть, что в соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, направленных на обеспечение дополнительных социальных и экономических гарантий в связи с распространением коронавирусной болезни (COVID -19)», течение срока обращения в административный суд остановлен с 22 марта 2020 года.
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!