Нерозлучні зі слідством

Прокуратурі ще на 2 роки залишили повноваження, яких вона була позбавлена

З початку діяльності Державного бюро розслідувань — 27 листопада 2018 року — великої актуальності набуло питання наявності в прокуратури повноважень на здійснення досудового розслідування. І чергові зміни до законодавства ще більше заплутали ситуацію.

Остаточне «прощавай» — і знову «здрастуйте»

Так, положення розд.X «Прикінцеві положення» та розд.ХІ «Перехідні положення» Кримінального процесуального кодексу визначають, що слідчі прокуратури до 20.11.2019 здійснюють досудове розслідування у кримінальних провадженнях, що були розпочаті слідчими органів прокуратури до дня набрання чинності чч.4, 5 ст.216 КПК.

При цьому зі змісту п.9 «Перехідних положень» Конституції вбачається, що органи прокуратури з початку діяльності ДБР, тобто з 27.11.2018, остаточно позбавлені повноважень здійснювати досудове розслідування у будь-яких кримінальних провадженнях (див. «Узурповані функції», «ЗіБ»).

Однак 25 вересня набув чинності закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-IX. У пояснювальній записці до проекту на обґрунтування необхідності прийняття цього документа зазначено, що з ухваленням нової редакції закону «Про прокуратуру» у 2014 році розпочався черговий етап реформування прокуратури. Так, прокурори були позбавлені функції загального нагляду, що є вимогою Ради Європи ще з 1995 року. А з початком роботи ДБР прокуратура також позбулася функції досудового розслідування.

Втім, окремі положення вказаного акта можуть свідчити про намагання продовжити повноваження органів прокуратури щодо здійснення досудового розслідування.

Звертає на себе увагу те, що вказані зміни до п.1 розд.XI «Перехідні положення» КПК були внесені до проекту перед другим читанням у зв’язку з урахуванням Комітетом ВР з питань правоохоронної діяльності правки, яка взагалі не стосувалася вказаного положення.

Ні підстав, ні початку відліку

Законом №113-IX до п.1 розд.XI «Перехідні положення» КПК внесено зміни, а саме —  абз.2 викладений у новій редакції: «У разі неможливості закінчити досудове розслідування у таких провадженнях до спливу дворічного строку, а так само за наявності інших передбачених законом підстав питання про доручення його здійснення іншим органам досудового розслідування вирішується в установленому цим кодексом порядку. Передача кримінальних проваджень до ДБР здійснюється з урахуванням особливостей, визначених законом «Про Державне бюро розслідувань». Водночас абз.4 п.1 доповнений словами «але не пізніше дня початку діяльності відповідного офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур».

Абзац 2 п.1 розд.XI «Перехідні положення» КПК, викладений у новій редакції, стосується кримінальних проваджень щодо злочинів, підслідних ДБР. Зі змісту нової редакції згаданого пункту не зрозуміло, наявність яких інших підстав та яким законом вони повинні бути визначені.

Також нова редакція абз.2 п.1 установлює, що передання кримінальних проваджень до ДБР здійснюється з урахуванням особливостей, визначених законом «Про Державне бюро розслідувань».

Утім, абз.2 п.4 розд.VI цього закону передбачає, що кримінальні провадження, які до початку діяльності ДБР розпочаті слідчими органів прокуратури і перебувають на стадії досудового розслідування, продовжують розглядати слідчі органів прокуратури до закінчення досудового розслідування, але не довше від двох років. При цьому вказана норма не встановлює момент, з якого обчислюється такий строк.

Рада прокурорів України займає позицію, що ці 2 роки рахуються з початку діяльності ДБР, тобто з 27.11.2018. Тому слідчі органів прокуратури продовжують здійснювати досудове розслідування у провадженнях, розпочатих до цієї дати, але не довше ніж до 28.11.2020.

Дві події в один день

Окрім цього, новим законом уносяться зміни до абз.4 п.1 розд.XI «Перехідні положення» КПК, який стосується кримінальних проваджень щодо злочинів, підслідних Національному антикорупційному бюро.

Ця правова норма після набрання чинності виглядатиме так: «Після введення в дію ч.5 ст.216 цього кодексу розпочаті слідчими органів прокуратури кримінальні провадження продовжують здійснюватися слідчими органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначеними цим кодексом, до закінчення досудового розслідування, але не пізніше дня початку діяльності відповідного офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур».

При цьому згідно з п.1 «Прикінцеві і перехідні положення» закону №113-IX зазначені зміни до КПК набирають чинності з дня початку роботи відповідного офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур. Тобто і момент набрання чинності правовою нормою, і граничний термін її дії законодавець прив’язав до однієї обставини — дня початку роботи відповідного офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур.

«Неякісний» закон

З аналізу цих змін убачається, що новації п.1 розд.XI «Перехідні положення» КПК свідчать про недотримання принципу верховенства права та його елемента — правової визначеності та концепції «якості закону», сформованої Європейським судом з прав людини.

Так, відповідно до ст.8 Конституції в Україні визнається і діє принцип верховенства права. При цьому одним з фундаментальних елементів цього принципу є юридична визначеність, згідно з якою юридичні норми мають бути чіткими, ясними і недвозначними. Адже інше не може забезпечити їхнє однакове застосування та не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці. На цю правову позицію звертав увагу Конституційний Суд у відповідних рішеннях (від 22.09.2005 №5-рп/2005, від 29.06.2010 №17-рп/2010, від 22.12.2010 №23-рп/2010, від 11.10.2011 №10-рп/2011 тощо).

ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово зазначав, що закони мають відповідати встановленому Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод стандарту, який вимагає достатньо чіткого формулювання правових норм у нормативно-правових актах.

Так, у рішенні у справі «Вєренцов проти України» сказано: «Закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними — за потреби, за відповідної консультації — передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія».

У рішенні у справі «Фельдек проти Словаччини» зауважується: «Жодна норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована з точністю, достатньою для того, щоб дати змогу громадянинові регулювати свою поведінку: він має бути спроможним — якщо потрібно, після відповідної консультації — передбачити такою мірою, наскільки це є розумним за певних обставин, наслідки, які можуть випливати з його дій. Ці наслідки не повинні бути передбачуваними з абсолютною певністю: досвід показує, що цього неможливо досягти. У той час як певність у праві є вельми бажаною, вона може спричиняти надмірну жорсткість, а право має йти в ногу з обставинами, що змінюються. Відповідно до цього більшість законів з необхідністю укладаються в термінах, які більшою чи меншою мірою є нечіткими, а їхнє тлумачення і застосування є питаннями практики».

Отже, можна констатувати, що, попри зобов’язання України перед Радою Європи, Верховна Рада, приховуючи від громадськості, знову надає прокуратурі функцію досудового слідства й робить це з грубими порушеннями принципу правової визначеності та «якості закону».