Обмеження на примирення

Урегулювання адміністративного спору за участю судді: чому не діє?

Однією з процесуальних новацій судової реформи стало запровадження інституту врегулювання спору за участю судді. І хоча на папері цей інститут існує з 15.12.2017, при вирішенні адміністративних спорів він застосовується рідко та в кінцевому результаті безуспішно.

Спеціальна процедура

Врегулювання спору за участю судді є спеціальною судовою (а не позасудовою) процедурою, що проводиться за правилами Кодексу адміністративного судочинства. Її застосування допускається за наявності кількох умов.

Насамперед це згода всіх сторін спору. Законодавець не передбачає необхідності надання згоди на врегулювання спору за участю судді третіми особами. Однак така позиція законодавця видається суперечливою, адже треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, залучаються до участі у справі, якщо рішення суду може вплинути на їхні права або обов’язки. Відповідно, на їхні права або обов’язки можуть вплинути і умови примирення.

Також врегулювання спору за участю судді допускається лише до початку розгляду справи по суті та у передбачених законом категоріях справ. Законодавець дозволяє використовувати вказаний процесуальний інститут у всіх справах, крім визначених гл.11 розд.II КАС (за винятком справ, указаних у ст.267 цього кодексу, та типових справ).

Ще однією обов’язковою умовою є відсутність у справі третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору.

Здавалося б, чітке визначення умов урегулювання спору за участю судді, форм (спільні та закриті наради) та процедури у поєднанні з несплатою судового збору за зазначену процедуру тощо має сприяти її активному використанню. Однак на практиці такий інститут в адміністративному процесі майже не застосовується, а у разі використання є неефективним.

Часові обмеження

Однією з причин, що не сприяють врегулюванню спору за участю судді, є встановлення законом часових обмежень. Так, законодавець дозволяє цю процедуру лише до початку розгляду справи по суті та протягом не більш як 30 днів з дня постановлення ухвали про її проведення. Очевидно, що такі обмеження ускладнюють ефективне функціонування вказаного інституту. Адже досить часто питання щодо можливості примирення виникає саме під час розгляду справи по суті, після з’ясування її обставин, заслуховування учасників тощо.

Також незрозуміло, чому законодавець обмежився можливістю врегулювання спору за участю судді лише у суді першої інстанції та не передбачив цього на стадіях апеляції та касації.

Доволі суперечливим видається і встановлення граничного строку для врегулювання спору — не більш як 30 днів з дня постановлення відповідної ухвали. При цьому такий строк є преклюзивним, оскільки не може бути продовженим.

На перший погляд, установлення таких строків повинне стимулювати учасників до оперативного врегулювання спору та запобігати затягуванню розгляду справи. Натомість видається, що таке обмеження не сприятиме ефективному застосуванню інституту врегулювання спору за участю судді, що обумовлене значною завантаженістю суддів адміністративних місцевих судів. І це може негативно позначитися на якості врегулювання спору, наслідком чого можуть бути швидке поверхове проведення процедури, неможливість її перенесення на іншу дату в межах 30-денного строку тощо.

Також досить часто (як свідчить практика мирного врегулювання спору сторонами самостійно) сторонам недостатньо 30 днів для врегулювання спору. Тому доцільно дати суду можливість продовжити цей строк, але за наявності згоди на це усіх сторін спору та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Очевидно, що за відсутності згоди хоча б одного з учасників справи продовження строку свідчитиме про затягування розгляду.

Кваліфікація та досвід медіатора

Ще однією з можливих причин нечастого застосування розглядуваного процесуального інституту є відсутність у багатьох суддів спеціальних знань та навичок «судді-медіатора». І, хоча в Україні відповідні навчання проводять часто, не всі судді беруть участь у таких тренінгах. Насамперед це обумовлено тим, що законодавець не вимагає від суддів наявності спеціальної підготовки та навичок урегулювання спорів за їхньою участю.

Також слід визнати, що знання права недостатньо для того, щоб правильно пропонувати та мотивувати учасників процесу до мирного вирішення спору. Водночас подекуди на практиці виникають труднощі й у розумінні та застосуванні відповідних правових норм.

Так, у справі №809/1290/17 за позовом фізичної особи — підприємця до Головного управління ДФС в Івано-Франківській області про скасування податкових повідомлень-рішень Івано-Франківський окружний адміністративний суд зупинив провадження до закінчення процедури досудового врегулювання публічно-правового спору. Згодом за заявою позивача у зв’язку з досягненням сторонами примирення адмінсуд припинив врегулювання спору за участю судді і поновив провадження, а пізніше затвердив умови примирення. Тим самим суд помилково ототожнив такі різні поняття, як «досудове врегулювання публічно-правового спору», «примирення сторін» і «врегулювання спору за участю судді».

Крім того, суд припинив урегулювання спору за участю судді, навіть його не розпочавши. Адже суддя не брав участі у такому примиренні, а провадження було зупинено до закінчення процедури досудового врегулювання спору. Також суд не врахував, що досудове врегулювання спору після відкриття провадження неможливе.

Тобто в цьому випадку сторони примирилися самостійно і розглядувана процедура не застосовувалася. Натомість суд дійшов іншого висновку, помилково ототожнивши різні за змістом поняття.

Не сприяє ефективному застосуванню і відсутність у суддів досвіду у цій сфері, що обумовлено вузьким (лише в деяких справах) та нетривалим функціонуванням цього інституту.

Суб’єктні перешкоди

Чи не основною перешкодою для врегулювання адміністративного спору за участю судді є наявність у ньому суб’єкта (суб’єктів) владних повноважень. З огляду на вимоги ч.2 ст.19 Конституції вказані суб’єкти повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, КАС установлює вимогу, за якою умови примирення не можуть суперечити закону або виходити за межі компетенції суб’єкта владних повноважень (ч.1 ст.190). Очевидно, що наведені положення значно ускладнюють процес урегулювання спору, оскільки суб’єкт владних повноважень законодавчо обмежений у своїх повноваженнях.

Наприклад, податкові органи не наділені повноваженнями скасовувати податкові повідомлення-рішення поза межами адміністративної процедури та на виконання деяких судових рішень по суті.

Отже, відсутність повноважень державних органів під час врегулювання спору за участю судді обмежує варіанти примирення сторін за такою процедурою. Адже відступ державного органу від правових норм може свідчити як про перевищення повноважень, так і про наявність корупції.

Таким чином, сьогодні інститут урегулювання адміністративного спору за участю судді є неефективним, що обумовлено насамперед недосконалістю чинного законодавства. Зокрема, правового регулювання потребують питання збільшення строків, можливості проведення цієї процедури в судах апеляційної та касаційної інстанцій, розширення повноважень державних органів тощо.