Марина СТАВНІЙЧУК: «Найбільшою небезпекою вихолощення статусу ВС є те, що ми отримаємо три автономні системи без «даху над головою»
Уже котрий місяць поспіль на перших сторінках газет, які висвітлюють життя української Феміди, з’являється одна й та сама тема — реформування судової системи. Було вислухано і проаналізовано безліч думок, пропозицій як прихильників, так і противників реформи, внесено багато суттєвих правок до закону «Про судоустрій і статус суддів».
Одначе навіть після ухвалення його парламентом і підписання спікером деякі питання залишаються відкритими для дискусій. І лише час покаже, чи приживеться нова «щепа» на давно посадженому дереві Феміди.
Напередодні підписання закону Президентом «ЗіБ» вирішив поцікавитися: чи відповідатиме документ європейським стандартам? чи досить було виділено часу для його розробки? якими будуть результати втілення закону в життя? На ці та інші запитання в інтерв’ю кореспондентці «ЗіБ» відповідала член Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія), заслужений юрист України Марина СТАВНІЙЧУК.
«Реформа повинна проводитися в інтересах держави та її громадян»
— Марино Іванівно, 1 липня Україні було надано індивідуальні попередні зауваження щодо законопроекту двох членів Європейської комісії «За демократію через право» Джеймса Гамільтона та Ганни Сухоцької, а також надіслано лист секретаря комісії Томаса Маркерта. Як ви вважаєте, думки європейських експертів зможуть суттєво вплинути на перебіг судової реформи?
— Судова реформа, попри неодноразові публічні заяви найвищих посадових осіб держави, проведена в Україні без урахування висновків Венеціанської комісії. І я вважаю, що ми допустили величезну помилку, яка може дуже дорого коштувати міжнародній репутації України як держави, котра взяла на себе зобов’язання перед міжнародним співтовариством.
Уже попередні висновки окремих членів Венеціанської комісії та експертів Ради Європи щодо ухваленого Верховною Радою закону «Про судоустрій і статус суддів» переконливо свідчать: він ще дуже далекий від відповідності загальнови¬знаним міжнародним стандартам. А це означає, що Україна свідомо заявляє про своє небажання чи неготовність будувати систему судоустрою і судочинства за європейськими принципами. За такого підходу говорити про європейські перспективи нашої країни, інтеграцію до Європейського Союзу не доводиться. З другого боку, українське суспільство не отримало справжнього повноцінного судового реформування. І в цьому найбільша біда.
— Комісія вважає за до¬цільне дати більше часу для аналізу та дискусії як для європейських експертів, так і всередині держави, аби була впевненість у тому, що закон дійсно відповідає поставленій меті. Як ви ставитеся до такої позиції консультативного органу РЄ?
— Це й моя позиція. Саме про необхідність такого підходу я заявила на засіданні Венеціанської комісії в червні 2010 року. Аналогічної точки зору дотримуються і співдоповідачі моніторингового комітету РЄ Рената Вольвенд та Мената Репс, які в оприлюдненому за наслідками робочого візиту до Києва в червні цього року звіті недвозначно зауважили: попри те, що реформи в Україні мають запроваджуватися швидко, це не може робитися за рахунок якості реформ або недотримання процедури, за якою вони мають прийматися. І якраз процедура прийняття закону «Про судоустрій і статус суддів» була названа в цьому звіті яскравим прикладом того, як не треба проводити реформи: без належної дискусії, без урахування позицій усіх представлених у політичному середовищі сил, без проходження експертизи у Венеціанській комісії.
На моє переконання, ця реформа не є політичною і не може проводитися, виходячи з інтересів тих чи інших політсил, тим більше задоволення чиїхось особистих інтересів. Вона повинна проводитися в інтересах держави і громадян, які нарешті мають отримати незалежний та справедливий суд.
Саме тому проведення реформи мало відбуватися на базі широкого політичного консенсусу між різними політичними силами, з обов’язковим урахуванням позиції як вітчизняних, так і зарубіжних експертів. Лише за таких умов ми дійсно запропонували б суспільству якісну реформу.
«Ми повинні грати за правилами, які діють в Європі»
— Відомо, що комісія не нав’язує своєї думки і нічого не диктує, вона тільки інформує про неточності та потенційні підводні камені або невідповідності стандартам європейської конституційної спадщини. Країна, що звернулася до неї, самостійно робить висновки і приймає рішення. То чи вистачить в Україні політичної волі зробити правильні висновки, дослухатися до порад ква¬ліфікованих людей, а не реформувати судову систему «на свій смак»?
— Якщо говорити про судову реформу, то її проведення є одним з наших основних зобов’язань перед РЄ. Звідси абсолютно логічною є зацікавленість європейських інституцій у тому, щоб ця реформа справді відповідала євростандартам. Тому, коли я чую висловлювання де¬яких політиків, що Європа не може вказувати, як реформувати наше законодавство, вбачаю в цьому значну частку нещирості та лукавства. Даруйте, але якщо ми хочемо бути повноправним членом РЄ, якщо ми оголошуємо про пріоритет інтеграції до Євросоюзу, це означає, що ми повинні грати за тими правилами, які діють в Європі, і будувати своє законодавство, виходячи з її стандартів.
За умови відсутності політичного консенсусу в Україні, досить гострої поляризації по¬літичного середовища саме тісна співпраця з європейськими інституціями стала б запорукою того, що реформи наближають нас до Європи. На жаль, ми є свідками того, що ця співпраця будується на нещирій основі. З усіх боків чути коментарі розробників закону, що вони врахували всі пропозиції Венеціанської комісії, що все відповідає європейським стандартам. Зачекайте, але це ж повинні стверджувати не автори, а власне сама Венеціанська комісія і РЄ після проведеної експертизи. А комісія напередодні ухвалення закону «Про судоустрій і статус суддів» у цілому звернулася з проханням утриматись від його прийняття влітку 2010 року та провести повноцінну роботу над його доопрацюванням.
Тому я ще раз підкреслюю: ухвалення парламентом закону до отримання висновку Вене¬ціанської комісії було дуже великою помилкою. Чи вдасться її виправити в майбутньому — покаже час, але я маю великі побоювання, що українській владі вистачить політичної волі повернути вже запущений механізм «судової реформи» в правильне русло навіть у разі отримання негативних ви¬сновків європейських експертів.
«У Конституції закладені положення, які унеможливлюють повноцінне функціонування судової влади»
— Європейські експерти відзначають, що запропоновані законом зміни в багатьох випадках ще далекі від європейських стандартів правосуддя, захисту та гарантування прав і свобод. Які кроки повинна зробити Україна, щоб наблизитися до цих стандартів? Чи можливо провести якісну судову реформу без змін до Конституції?
— Повноцінну судову реформу без внесення змін до Основного Закону провести неможливо. На цьому неодноразово акцентувала увагу і Венеціанська комісія, і РЄ в резолюціях щодо виконання Україною зобов’язань. Саме в Конституції закладені положення, які унеможливлюють повноцінне функціонування незалежної судової влади.
Мова йде передусім про механізм призначення суддів та обрання їх безстроково. Закріп¬лений у Конституції порядок формування суддівського корпусу Президентом та Верховною Радою не відповідає загальновизнаним міжнародним стандартам у сфері правосуддя. Про це неодноразово йшлось у ви¬сновках усіх поважних міжнародних інституцій, зокрема Венеціанської комісії.
Спроби пом’якшити цю невідповідність є, м’яко кажучи, непереконливими, а в деяких випадках виглядають абсурдно. Крім того, нерідко вони вступають у протиріччя з чинною Конституцією. Наприклад, аби послабити роль Верховної Ради в механізмі обрання суддів, у законі передбачено положення, що таке рішення приймається без висновку Комітету ВР з питань правосуддя. У разі необрання кандидата на посаду судді знову має проводитися голосування, очевидно, доти, доки не оберуть.
Можна, звичайно, по-різному ставитися до діяльності профільного комітету, до якої є багато запитань, але ж участь парламентських комітетів у попередній підготовці питань, що розглядаються парламентом, прямо передбачена ст.89 Конституції. Повноваження обирати суддів безстроково згідно з Основним Законом знову ж таки належить виключно Верховній Раді, і примушувати народних депутатів (нібито на виконання рекомендацій РЄ) безліч разів голосувати за одного й того самого кандидата, доки він не стане суддею, є абсурдом.
Ще один приклад — формування Вищої ради юстиції. Відповідно до всіх міжнародних документів більшість у складі цього органу мають становити судді, обрані судовою владою. Конституція закладає інші принципи формування цього органу, а українські реалії такі, що навіть за квотою навчальних закладів до складу ВРЮ потрапляють виключно парламентарі та представники органів влади.
Ми стаємо свідками ще однієї відверто недолугої спроби поєднати у новому законі те, що не поєднується. Зокрема, ним передбачається, що по двоє з трьох членів ВРЮ, яких призначають Президент і Верховна Рада, один з двох членів, яких призначає з’їзд адвокатів, один з двох членів, котрих призначає Всеукраїнська конференція працівників прокуратури, один з двох членів, яких призначає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, мають бути суддями. Які критерії, хто особисто буде визначати осіб з-поміж суддівського корпусу? Все це — за лаштунками…
Так, положеннями закону забезпечується представництво у ВРЮ більшості суддів, однак це жодним чином не наближає Україну до виконання міжнародних стандартів у цій сфері. Адже відповідно до них не менш ніж половину складу такого органу мають становити судді, котрих обирають самі судді відкрито і прозоро.
Більше того, навіть ці зміни в порядку формування ВРЮ набудуть чинності лише після закінчення терміну, на який було призначено теперішніх її членів, тобто не раніше спливу 5—6 років. При цьому автори закону посилаються на те, що Конституцію доопрацювати найближчим часом неможливо. А пропонувати правовий цинізм уже тепер можливо? Де межа цього цинізму? І чи буде в цих горе-реформаторів хоч іноді прокидатися совість?
Є очевидним факт, що такими змінами автори реформи відкрито заявляють про свою відмову від унесення змін до Конституції, які б мали привести склад ВРЮ у відповідність із загальновизнаними міжнародними стандартами.
На жаль, таких прикладів у прийнятому законі є чимало. Тому я переконана, що відмова від унесення змін до Конституції в частині, яка регулює питання правосуддя, є невиправданою і суттєво нівелює зміст судово-правової реформи.
«Судова влада давно перестала бути єдиною і суттєво послаблена конфліктами всередині»
— Марино Іванівно, на ваш погляд, представникам гілок влади вдалося досягти консенсусу щодо питання «судової реставрації»? Яким шляхом потрібно вирішувати спірні питання?
— Враховуючи, що внесений Президентом законопроект був схвалений парламентом, очевидно, можна говорити про досягнення консенсусу між главою держави, виконавчою та законодавчою владою. Хоча окремі пропозиції Кабінету Міністрів, які підтримані в другому читанні народними депутатами та стосуються, зокрема, відстрочення норм щодо належного рівня суддівської винагороди, на мій погляд, суттєво погіршили безумовно позитивні положення, що пропонувалися главою держави. З другого боку, ми всі спостерігали майже порожній зал парламенту під час голосування. Переконана, що багато народних депутатів познайомляться з «новелами» і «перевагами» судової реформи вже пізніше на практиці, і навряд чи вони їм сподобаються.
Що стосується врахування позиції судової влади, то питання є досить складним. Фактично публічно проти прийняття закону в запропонованій редакції виступив Верховний Суд і Рада суддів України. З другого боку, представники господарських та адміністративних судів заявили про підтримку судово-правової реформи. Хоча знову ж таки — не беззастережно. Цілий ряд їхніх пропозицій також не було взято до уваги. На мій погляд, це пояснюється тим, що судова влада давно перестала бути єдиною і суттєво послаблена конфліктами всередині.
Набагато небезпечнішим є те, що з прийняттям закону ці внутрішні конфлікти не тільки не припиняться, а з часом можуть набути ще більшої гостроти. І я дуже стурбована, що результатом судової реформи стане не становлення однієї сильної незалежної гілки влади, а створення трьох автономних судових систем з власним розумінням закону, правилами судочинства, підходами до відправлення правосуддя. Не думаю, що громадяни виграють від цього.
— У Верховному Суді наголошують, що запропонованими змінами нівелюється роль цього органу в системі судоустрою. В одному з інтерв’ю ви сказали, що ВС «не може виступати методкабінетом у судовій системі, його головна функція — не узагальнювати, аналізувати, а здійснювати правосуддя». Чим загрожує перетворення ВС на своєрідний методкабі¬нет? Які наслідки для системи судочинства це матиме?
— Це не тільки моя оцінка. Прикметно, що на хибність такого підходу звернули увагу й інші фахівці. У своїх попередніх зауваженнях до законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», наданих Венеціанській комісії, експерт РЄ доктор Штефан Гасс прямо зауважив: «Здається, що законодавці хочуть «нейтралізувати» функції та повноваження ВС. Наскільки відомо автору, не існує жодного подібного положення в будь-якій європейській юрисдикції. Справді виникає питання, чи це положення не підриває, принаймні опосередковано, конституційне положення стосовно ВС».
Згідно з Конституцією ВС є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції. Проте новим законом цей статус повністю нівелюється, ВС фактично перестає бути не тільки найвищим, а й, по суті, судовим органом. Найбільшою небезпекою у вихолощенні статусу ВС я бачу те, що в результаті ми отримаємо три автономні судові юрисдикції без, як це кажуть, «даху над головою». І якщо раніше усі спірні питання щодо застосування норм матеріального та процесуального права, визначення підсудності та підвідомчості спорів у судах визначав ВС як через прецеденти, так і через роз’яснення Пленуму, то після внесених змін ми можемо отримати справжній хаос у правозастосовній практиці. Переконана, що заручниками такого підходу законодавця стануть передусім українські громадяни, яких позбавили права на ефективні гарантії захисту найвищим судовим органом держави.
«За «переформату-ванням» системи суддівського самоврядування приховуються наміри зробити її абсолютно контрольованою і прогнозованою»
— Деякі експерти, як українські, так і європейські, вважають, що при розробці законопроекту превалював політичний підхід, а не фаховий. Чи згодні ви із цим? Якщо згодні, то які положення можуть стати підтвердженням цього?
— Я б не сказала настільки категорично, що політичний підхід превалював при розробці законопроекту. Все-таки багато його положень є суто фаховими і не мають політичного підгрунтя. Однак ці положення мають загальний, засадничий характер й іншими просто не могли бути.
Разом з тим, дійсно, окремі норми ухваленого закону важко аргументувати з правового погляду, очевидно, їх поява в документі пояснюється іншими чинниками. Мабуть, насамперед це стосується суттєвого зниження статусу Верховного Суду, що відзначили у своєму звіті співдоповідачі моніторингового комітету. До речі, жодних правових аргументів такого рішення від розробників законопроекту широкий загал так і не почув. Очевидно, можна говорити про політичний підтекст положення закону, яке закріплює за ВРЮ повноваження призначати суддів на адміністративні посади, що явно виходить за межі компетенції цього органу, визначеної Конституцією.
Загалом вважаю, що полі¬тичні підходи у визначенні основних засад діяльності судової влади є неприйнятними. Політики приходять і йдуть, а судова влада покликана забезпечувати захист прав, свобод та інтересів громадян, суспільства і держави, а не обслуговувати чиїсь особисті та політичні амбіції.
— Передбачається створення Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ. Чи можливе на практиці поєднання двох різних видів юрисдикції?
—Насправді питання тут необхідно ставити набагато ширше. Автори судово-правової реформи неодноразово наголошували на тому, що діюча в Україні система судоустрою є такою собі недобудовою. Проте «добудувати» її вони вирішили в досить оригінальний спосіб. Стаття 125 Конституції визначає, що система судів загальної юрисдикції будується за принципом спеціалізації. Питання стосовно того, чи означає це, що всі суди в Україні мають бути спеціалізованими, є насправді дискусійним, і вже не перший рік обговорюється.
Особисто я вважаю, що згідно з Конституцією в системі судів загальної юрисдикції є загальні суди, які розглядають переважну більшість справ, і створені спеціалізовані суди з розгляду адміністративних та господарських справ. Відповід¬но, ВС виконував для загальних судів роль касаційної інстанції та здійснював у порядку провадження за винятковими обставинами перегляд рішень спеціалізованих судів.
Якщо реалізовувати підхід суцільної спеціалізації судів, який, підкреслюю, має право на існування, то логічно було б розділити цивільний та кримінальний види юрисдикції та, відповідно, створити два вищі спеціалізовані суди, один з яких розглядав би цивільні, інший — кримінальні справи. При цьому залишались би пов¬новаження ВС як найвищого судового органу переглядати рішення всіх судів загальної юрисдикції у випадках виявлення неоднакового застосування норм матеріального чи процесуального права, забезпечуючи тим самим єдність як судової практики, так і судової системи загалом.
Однак реалізований у законі підхід, за яким на рівні місцевих та апеляційних судів залишаються загальні суди, а касаційною інстанцією стає Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ, не має нічого спільного з конституційним принципом спеціалізації. По-перше, очевидним є те, що вищий суд може бути вищим тільки в системі спеціалізованих судів, якими, за своєю суттю, не стали місцеві та апеляційні суди. По-друге, ви абсолютно правильно у своєму питанні підкреслили, що поєднання справ двох абсолютно різних видів юрисдикції в рамках однієї спеціа¬лізації — цивільних і кримінальних — є винятково несумісним.
Складається враження, що створення ще одного вищого спеціалізованого суду мало єдину мету — виключити з процесу перегляду судових рішень у цивільних та кримінальних справах ВС. Це є ще одним прикладом нефахового підходу.
— Крім трьох вищих судів, матимемо три незалежні ради суддів, які фактично і вирішуватимуть кадрові та інші питання у своїх «домівках». Чи зміцнить такий розподіл за видами юрисдикції статус органів суддівського самоврядування?
— Система органів суддівського самоврядування була піддана, мабуть, найбільшій критиці з боку Венеціанської комісії, яка назвала її занадто складною, наголошуючи, що функції цих органів розпорошені між різними рівнями, нерідко дублюються.
Не менш важливою є і проблема, яку ви порушили у своєму питанні. Дійсно, складається враження, що за намірами «переформатувати» систему суддівського самоврядування приховуються прагнення зробити її абсолютно контрольованою і прогнозованою.
Взагалі висновки Венеціанської комісії про те, що така громізд¬ка система органів суддівського самоврядування без реальних повноважень має бути замінена одним, але дієвим суддівським органом, який зможе реально вирішувати всі питання внутрішньої діяльності судів, є правильними.
«Незалежний суд є необхідною гарантією ефективного захисту»
— Що, на вашу думку, має стати гарантією незалежності суддів, а громадянам забезпечити вільний доступ до правосуддя? Яким складовим незалежності судової влади законодавець не приділив належної уваги?
— На мій погляд, основна проблема в забезпеченні незалежності суддів полягає в тому, що політики не можуть чи не хочуть зрозуміти, що суд — це одна з трьох самостійних гілок влади в механізмі державного управління. При цьому судовій владі відведена особлива місія, адже саме вона виконує функцію контролю за діяльністю всього державного механізму. Проте ефективно виконувати покладену на неї місію судова влада здатна тільки тоді, коли вона наділяється реальною незалежністю, адже лише незалежний суд є необхідною гарантією ефективного захисту. Тому дуже багато залежить від правосвідомості законодавців і тих, хто втілює закони в життя. У наших реаліях, коли справжня демократія та правова держава все ще перебувають у стадії становлення, треба діяти дуже тонкими інструментами, зберігаючи баланс між дуже різними матеріями — незалежністю суддів та їх відповідальністю.
Не менше залежить і від правосвідомості самих суддів, їх здатності безсторонньо та неупереджено здійснювати правосуддя, не піддаючись будь-яким зовнішнім впливам. Що стосується конкретних складових цієї незалежності, то перш за все я відзначила б необхідність належного фінансування як судової влади загалом, так і оплати праці окремих суддів. Суд, який не має коштів на відправлення поштової кореспонденції, чи суддя, котрий за свою заробітну плату не може прогодувати сім’ю, ніколи не буде незалежним. На жаль, попри широкорозтиражовані позитиви законопроекту в частині забезпечення належних умов фінансування судів, остаточний текст закону принаймні на 5 років відстрочує цей процес.
— Марино Іванівно, чи вирішує реформа питання оптимізації судової системи? Чи, можливо, вона просто по-іншому розставляє акценти, а зміст залишиться таким самим? Тобто зміниться тільки «форма» судової влади, а старі проблеми все одно залишаться.
— Це питання тісно пов’язане з попереднім. Судова реформа не вирішує основного завдання — гарантій самостійності судової влади і незалежності суддів. Навіть сам процес проведення реформи засвідчив, що судова влада була і залишається заручником недобросовісних політиків.
— Якими будуть ваші побажання суддям — читачам газети «Закон і Бізнес» під кутом зору реформи?
— Мої побажання будуть не палкими, а суто практичними: суддям не слід розчаровуватись у своїй професії, набратися сил, терпіння і здоров’я пережити чергове потрясіння судової системи.
Розмову вела Марина ЗАКАБЛУК
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!