Голова комітету з виборчого права НААУ Алла Басалаєва:

«Сучасні алгоритми виборчого процесу викликають у громадян недовіру та політичну апатію»

Під час проведення виборів випливає назовні чимало прогалин у відповідних процедурах. Про довгий і тернистий шлях вітчизняного законодавства «ЗіБ» поспілкувався з головою комітету з виборчого права Національної асоціації адвокатів України Аллою БАСАЛАЄВОЮ.

«ВР зробила вистражданий крок до цивілізованих виборів»

— Як виникла ідея створити комітет з виборчого права в НААУ? З огляду на ваш досвід проведення загальнодержавних і місцевих виборів навряд чи це було спонтанним рішенням. Однак, можливо, якась конкретна ситуація спонукала очолити комітет? Чи все ж це було звичайне бажання поділитися досвідом?

— Ідею створення комітету народило саме життя. Розвиток суспільства та політики, практичні аспекти проведення виборів в Україні диктують необхідність суттєвої новелізації низки інститутів виборчого законодавства.

Отже, мета комітету — захист прав суб’єктів виборчого процесу, обмін інформацією між колегами, участь у законотворчій та нормотворчій роботі, а також формування правозастосовної практики. Ми маємо намір об’єднати фахівців з виборчого права для гарантій захисту прав та інтересів громадян, організацій.

— Серед основних завдань комітету визначено підвищення професійного рівня адвокатів у галузі виборчого права, а також популяризація відповідних знань серед громадськості. Яким чином працюєте над обізнаністю колег у цих питаннях? І як проходить комунікація із суспільством?

— Верховна Рада зробила вистражданий крок до цивілізованих виборів: депутати ухвалили Виборчий кодекс. Він набрав чинності 1.01.2020. Кодекс вмістив у собі багато хороших і прогресивних норм, але він не є ідеальним.

Передбачено абсолютно нову систему виборів — пропорційну, з відкритими списками кандидатів у загальнодержавному виборчому окрузі, з яких формуються регіональні списки від партій. У кодексі поєднано кілька законів: про вибори Президента, народних депутатів тощо. Відповідні норми вже було апробовано на останніх місцевих виборах. Виявилося, що є над чим працювати в частині вдосконалення регламентації деяких процедур. Правороз’яснювальна робота щодо виборчого законодавства також дуже важлива, адже це підвищує правову культуру учасників процесу.

Тому для комітету пріоритетною є співпраця в тематичних освітніх заходах. Ми також прагнемо об’єднувати зусилля з профільними громадськими організаціями. НААУ звернулася до IFES Ukraine з пропозицією такої співпраці й залучення членів нашого комітету та адвокатів до освітніх проектів.

«Прохідні місця залишаються зоною для торгівлі й домовленостей»

— Які основні проблеми можете виділити у виборчому законодавстві? З огляду на власний досвід чи маєте якісь побажання або пропозиції для їх розв’язання?

— Українське виборче законодавство пройшло довгий та тернистий шлях. Досить часто переглядалися закони про вибори, і це завжди було зумовлено політичними компромісами. Такий підхід не міг не вплинути на якість виборчого законодавства. І хоча частий його перегляд зумовив істотне покращення законодавства в цілому, все ж залишається над чим працювати.

— Про що йдеться? Які приклади можете навести?

— ВК передбачає наявність двох списків — загального та територіального. Порядок кандидатів у загальному списку затверджує партія на з’їзді. Так само партія затверджує місця в списках кандидатів у округах. І навіть коли кандидати на нижчих позиціях набирають більше голосів, ніж перший номер в окрузі, але не долають 25% виборчої квоти (цих голосів достатньо, щоб отримати один мандат), то мандат отримує перший номер територіального списку, скільки б голосів він не набрав. Кандидат може перемогти, якщо він у прохідній частині загального чи територіального списку, а 25% виборчої квоти може отримати лише представник доволі рейтингової партії.

Таким чином мінімізується вплив виборця на формування персонального складу рад. Згідно з даними на сайті Центральної виборчої комісії, за результатами місцевих виборів 2020 року 67 депутатів були обрані в той час, як не отримали жодного голосу.

Зрештою така виборча система демотивує і виборців, які розуміють несправедливість правил гри (а це може негативно позначитися на явці на подальших виборах), і кандидатів, які усвідомлюють, що активність ведення кампанії може не вплинути на їхній результат, якщо вони на непрохідному місці. Водночас прохідні місця залишаються зоною для торгівлі й домовленостей. Це розвиває політичну корупцію.

— Які ще способи фальсифікації виборів залишилися?

— Я б говорила про способи, які можуть суттєво вплинути на результат волевиявлення. Наприклад, можливість змінювати місце голосування онлайн чи використання «сіток».

Аби зрозуміти, як це працює, слід повернутись у 2015 рік. Тоді внутрішньо переміщені особи, виборча адреса яких знаходиться на тимчасово окупованій території Донецької, Луганської областей та Криму, не змогли скористатися своїм правом голосу на місцевих виборах. Це викликало критику як всередині країни, так і за її межами. Аби виправити попередні помилки, ВР уже нового скликання ухвалила зміни до ВК й дозволила ВПО, трудовим мігрантам та тим, хто зареєстрований в одному населеному пункті, а реально проживає в іншому, змінювати свою виборчу адресу.

Процес став надзвичайно простим і доступним. З 1.07.2020 українці мали можливість змінити свою адресу голосування, у тому числі й онлайн. При цьому не потрібно було збирати купу документів. Достатньо мати лише цифровий підпис або особисто звернутися до відділу ведення Державного реєстру виборців за місцем, де людина фактично проживає.

Але недоброчесні кандидати миттєво скористалися ситуацією, і зрозуміли, що така зміна дозволяє збільшити кількість своїх нібито прихильників, а в умовах низької явки може призвести до спотворення результатів голосування. При цьому покарання за внесення завідомо неправдивих даних до реєстру виборців у законодавстві відсутнє.

Наприклад, у Кароліно-Бугаській об’єднаній територіальній громаді Одеської області через зміну адреси кількість виборців збільшиться на 13%. Це люди, які там не проживають, але можуть суттєво вплинути на результати виборів у цій громаді, бо кожен 5-ий буде не з ОТГ. Тому зміна виборчої адреси стала прямим шляхом до спотворення результатів.

«Етап підрахунку голосів — найбільш уразливе місце виборів»

— Що можете сказати про гендерну квоту, яка вперше випробовувалася під час останніх місцевих виборів?

— Ідея прекрасна, але вона не реалізована повною мірою. Деякі партії дотримувалися гендерної квоти лише під час висування кандидатів на з’їзді. Далі ж, коли документи потрапляли до територіальної виборчої комісії, могло виявитися, що пакет документів неповний, і їм відмовляли в реєстрації. При цьому загальний партійний та територіальні списки реєстрували без дотримання гендерної квоти. Відповідно, ВК дає можливість уникнути її дотримання, і вже на наступних виборах, зрозумівши недоліки законодавства, партії можуть скористатися цією формальною причиною.

— Як щодо «двійників» у бюлетенях? Які бачите можливості для розв’язання цієї проблеми?

— Ситуація, коли в бюлетенях з’являються по кілька кандидатів з однаковими іменами та прізвищами, а то й іменами по батькові — непохитна традиція українських виборів. Це достатньо ефективний спосіб відтягнути голоси.

Реєстрація на вибори однофамільця іншого кандидата сама по собі не є злочином. Конституція гарантує особі право балотуватися. І позбавити громадянина такого права через тезку, звичайно, не можна.

Але необхідно звертати увагу на дату зміни імені. Нині у виборчому кодексі вказано, що в автобіографії особа зобов’язана зазначити останні зміни свого прізвища протягом 5 років. Цю інформацію можна було б внести й у виборчий бюлетень. Така ініціатива існувала, але, на жаль, вона не знайшла свого відображення в кодексі.

— На вашу думку, що найефективніше могло б посприяти розвитку виборчого права в Україні? Яких заходів для цього варто вживати як державі, так і суспільству?

— Правовий прогрес, до якого так прагне Україна, може бути реальністю тільки за умови формування правової культури громадян та суспільства в цілому.

Якщо проаналізувати кількість порушень під час виборів, то можна дійти висновку, що найбільше зловживань відбувається на етапі підрахунку голосів, транспортування бюлетенів, а також повторного підрахунку. Сучасні алгоритми виборчого процесу і підбиття підсумків є застарілими. Вони викликають у громадян недовіру та політичну апатію. Існує тренд до постійного падіння кількості голосуючих від загальної чисельності виборців, а тому легітимність прийнятих рішень стає сумнівною.

Окрім того, нинішня система підбиття підсумків не забезпечує захист від адміністративного тиску, фальсифікацій, несанкціонованих утручань, підробок тощо. Етап підрахунку голосів — найбільш уразливе місце виборів в Україні. Тому кодекс потребує негайного вдосконалення з урахуванням світового досвіду.

«Позитивні сторони мажоритарної системи можна було б відчути, якби Україна мала двопалатний парламент»

— Як ставитеся до ідеї електронного голосування?

— Досить стримано. Якщо я повністю підтримую ідею електронного підрахунку голосів, то з процедурою не все так однозначно.

Питання надійних і об’єктивних засобів голосування та захисту результатів виборів були предметом неодноразового обговорення в Парламентській асамблеї ЄС. Суть викладена, зокрема, у ряді доповідей Венеціанської комісії Ради Європи, присвячених проблемам відповідності віддаленого голосування (поштою або через електронні засоби) стандартам РЄ.

Відзначаючи, що деякі країни вже застосовують електронне голосування або планують це робити, комісія попередила про необхідність вжиття додаткових заходів захисту, щоб мінімізувати ризики фальсифікацій. Важливі 5 принципів, що відображають засади європейської демократії та однаково придатні як для виборчих кампаній, так і для референдумів. Ідеться про універсальне право голосу (всі люди можуть підтримувати кандидата на визначених умовах незалежно від віку, громадянства тощо); рівні права голосу (кожен має однакову кількість голосів); свобода (виборець має право сформувати та виявити власну думку у вільній формі без будь-якого примушування або впливу); таємність (можливість обирати шляхом таємного голосування, зберігаючи в подальшому конфіденційність); пряме право голосу (вибір безпосередньо визначає відповідну особу).

Зважаючи на це, комісія рекомендувала використовувати електронне голосування лише за умови, що система є безпечною та надійною. Крім того, усе має відбуватись на умовах прозорості. Також громадяни повинні мати нагоду одержати підтвердження свого вибору та виправити його в разі допущення помилки. Як зауважила комісія, при дотриманні вказаних умов, електронне голосування не буде суперечити положенням Кодексу належної практики у виборчих справах та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Попри те що в Україні дуже успішно розвиваються електронні сервіси, у тому числі й державні, я не переконана, що на часі виступає електронне голосування. Особливо зважаючи на умови гібридної війни, систематичні спроби зламати сайти органів державної влади. На мій погляд, нині краще зосередитися на інших питаннях виборчого законодавства.

— Чи співпрацює комітет з органом законодавчої влади? Тобто чи маєте можливість указувати законодавцю на прогалини у виборчому процесі, що потребують усунення?

— Так, звичайно. Комітет був залучений до робочої групи з питань унесення змін до ВК за результатами місцевих виборів. Нині комітетом напрацьовуються пропозиції щодо внесення змін до книг 2 та 3, які регламентують порядок проведення виборів народних депутатів і Президента.

— Як ставитеся до ідеї повернути, хай і тимчасово, змішану систему виборів до парламенту? «Мажоритарка» — це плюс чи мінус для виборців? Адже за 30 років в Україні так і не сформувалося партій, які б мали якусь тверду ідеологію, натомість маємо тимчасові персональні проекти під певних особистостей.

— Мажоритарні системи є історично давнішими й дотепер найпоширенішими. Вони застосовуються у 83 країнах світу для виборів усіх рівнів.

Мажоритарна система абсолютної більшості для обрання кандидата вимагає зібрати 50% + 1 голос. Її перевага полягає в демократизмі, оскільки вона враховує інтереси більшості виборців.

Водночас найпростішим різновидом є мажоритарна система відносної більшості. Тут обраним уважається кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів порівняно з іншими. Серйозний недолік такої системи полягає в тому, що вона не дає змоги враховувати інтереси більшості виборців. Адже кандидат може бути обраний і абсолютною меншістю. Також є проблема залежності результату виборів від «нарізки» округів.

На мій погляд, мажоритарна система послаблює роль партій в політичному житті суспільства, оскільки сприяє наданню переваги окремим особистостям над партійною належністю. Водночас вона породжує велику кількість незалежних депутатів у представницьких органах, і це надійний спосіб зробити такі органи непрацездатними. «Мажоритарка» може вдало застосовуватися в суспільстві з уже сформованою політичною системою. Найвагоміша її перевага — тісний зв’язок між виборцями та їхнім депутатом незалежно від партійної приналежності останнього.

Насправді позитивні сторони мажоритарної системи можна було б відчути, якби Україна мала двопалатний парламент. Саме в такому разі виборці з округів могли б делегувати представників до вищої палати та ефективніше їх контролювати. Натомість депутати представляли б конкретний округ, чітко розбирались у проблематиці та були підзвітними своїм виборцям. Так би поєдналися в одному представницькому органі загальнонаціональні інтереси та інтереси громад. Але це швидше політична фантазія, адже в умовах російсько-української війни точно не на часі змінювати державний устрій.

— У вас як правника є сумніви щодо того, коли мають відбутися чергові парламентські вибори — у жовтні 2023 чи 2024 року? Чи це питання мав би роз’яснити Конституційний Суд?

— Відповідно до ст.77 Конституції чергові вибори відбуваються в останню неділю жовтня 5-го року повноважень ВР. Парламент є повноважним за умови обрання не менш як 2/3 від його конституційного складу.

Перше засідання ВР поточного скликання відбулося 29.08.2019. Отже, після цієї ж дати 2023-го починається 5-ий рік повноважень. За таких обставин в останню неділю жовтня 2023 року мають відбутися чергові вибори народних депутатів.

Але існує інша думка. Конституцією визначено, що строк повноважень ВР становить 5 років. У випадку проведення виборів у жовтні 2023 року депутати рік не «добудуть». Тому не виключаю звернення до КС.

— Над чим сьогодні працюєте? І що стоїть у планах комітету з виборчого права?

— Ми маємо чимало планів та амбіцій. Представники комітету нині активно працюють над унесенням змін до ВК, зокрема до книг, які регламентують порядок проведення виборів Президента та народних депутатів.

Особисто я бачу комітет майданчиком для фахівців з виборчого права та адвокатів, які спеціалізуються на проведенні виборчих кампаній та готові працювати над удосконаленням законодавства. Чим потужніші ми будемо, тим краще нас будуть чути і законодавці, і суспільство.