Недоліки перехідного процесу

У чому криються ключові помилки авторів судової реформи та які це може мати наслідки для країни

Аналізуючи закони «Про внесення змін до Конституції» (№1401-VIII) та «Про судоустрій і статус суддів» (№1402-VIII), можна дійти висновку, що навіть якщо уявити, ніби вже досягнуто головне завдання реформи (викоренено корупцію й набрано нових «ідеальних» суддів), у нас залишається ще дуже багато проблем, у тому числі й тих, які породили нові акти.

Органи (не) здійснення правосуддя

Мене, як вченого в галузі судоустрою та суддю-практика з багаторічним досвідом, цікавлять проблеми теорії та практики, які вже виникли й можуть виникнути при застосуванні нових законодавчих актів. Передусім це їх науково-теоретична база, що є фундаментом реформи.

Зокрема, ст.6 Конституції закріплює поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. А тепер пошукаємо хоча б одне словосполучення «судова влада» в законі №1401-VIII.

Ототожнюючи поняття «правосуддя» та «судова влада», автори цих законів допустили, м’яко кажучи, грубу теоретичну помилку, тому що правосуддя — це лише одна з функцій судової влади. Разом з тим здійснюється ще низка повноважень, таких як судовий контроль, дозвільна функція тощо.

Підмінивши розділ Конституції, який фактично регулює структуру й повноваження системи судової влади, поняттям «правосуддя», законодавець чомусь у цьому розділі помістив суб’єкти влади, які не тільки не здійснюють правосуддя, а й не можуть його здійснювати за своєю правовою природою. Зокрема, це Вища рада правосуддя, Конституційний Суд, органи суддівського самоврядування, прокуратура, адвокатура. Це стверджується в п.1 ст.124 Конституції, який закріплює, що правосуддя здійснюють виключно суди.

Думаю, більшість погодиться зі мною, що й КС здійснює не правосуддя, а тільки конституційний контроль. До того ж законодавець не визначив місця КС у системі судоустрою, тому, мабуть, слід було закріпити в Конституції, що в Україні функціонують суди конституційної та загальної юрисдикції.

Наступні суб’єкти з розділу «Правосуддя» — органи суддівського самоврядування. Думаю, і студент першого курсу юридичного вузу знає, що вони не здійснюють правосуддя.

Прокуратура й адвокатура — це органи, які сприяють здійсненню правосуддя, однак його не здійснюють. Більше того, вказані органи не є навіть суб’єктами судової влади.

Яскравим підтвердженням проблемності визначень є похідний від розділу «Правосуддя» Конституції закон №1402-VIII. Згідно з його п.1 ст.1 судова влада здійснюється незалежними та безсторонніми судами, створеними законом. Дивні речі: і правосуддя, і судову владу в наших теоретиків здійснюють лише суди.

Закономірно напрошується запитання: хіба судова влада здійснюється тільки такими суб’єктами, як суди? А як бути з іншими суб’єктами судової влади, закріпленими в цьому ж законі: ВРП, Вищою кваліфікаційною комісією суддів, органами суддівського самоврядування, Національною школою суддів, Громадською радою доброчесності? Всі ці суб’єкти реалізують відповідні функції судової влади, крім правосуддя, або, як пишуть автори закону, здійснюють судову владу.

Сумніву немає: автори-теоретики цих законодавчих актів переплутали, як кажуть у народі, грішне з праведним.

У простого обивателя може виникнути закономірне запитання: ну як ці незрозумілі та зарозумілі терміни можуть негативно вплинути на роботу судової системи в цілому? Та проблема в іншому — в низькій теоретичній базі реформи, адже якщо фундамент низької якості, то будівля довго не простоїть.

Боротьба «п’ятирічок»

Також слід звернути увагу на п.21 ст.79 та «Перехідні положення» нового закону «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до яких рішення ВРП та Вищої ради юстиції про відмову у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:

• склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав таких повноважень;

• рішення не підписане членом ВРП, який брав участь у його ухваленні;

• рішення не містить посилання на визначені законом підстави відмови у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду або мотивів, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.

Виникає закономірне запитання: чи не суперечать ці норми Конституції? Очевидно, вони обмежують права суддів, у яких закінчився 5-річний строк перебування на посаді, адже у випадку масової відмови ці судді не зможуть оскаржити таке рішення в судовому порядку.

Однак законодавець сам заклав під державу міну сповільненої дії, призначивши у 2014 році частину таких суддів на посади безстроково.

Для іншої частини у випадку відмови є пряма підстава для звернення до Європейського суду з прав людини за ст.14 («Дискримінація») Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Метод матрьошки

Передбачено новими законами й зміни, які можуть суттєво ускладнити роботу системи судоустрою. Так, одним із головних завдань реформи було створення європейської триланкової судової системи. До речі, вже багато років я наголошував на такій необхідності. Пріоритетною вбачалася така модель: вищі спеціалізовані суди перетворити в палати Верховного Суду, зробивши цей орган єдиною касаційною інстанцією.

На базі господарських судів (яких майже немає в Європі) варто було б створити повноцінні цивільні суди, забравши в місцевих загальних судів цивільні справи. Таким чином можна вийти на 3 види юрисдикції: цивільну, адміністративну та кримінальну. При цьому кожна ланка повинна відповідати певній інстанції, що практично маємо в кримінальній та цивільній юрисдикції та що є головним болем для адміністративної юрисдикції.

Що ж ми маємо за новим законом? По-перше, збереглися ті самі види юрисдикції: цивільна, кримінальна, адміністративна та господарська. По-друге, на рівні місцевих та апеляційних судів майже нічого не змінилося.

До того ж дуже невдало проведено реорганізацію вищих судів у структуру ВС. Так, у складі ВС діють Велика палата, а також касаційні адміністративний, господарський, кримінальний та цивільний суди. Тут застосований новий метод формування судового органу — метод матрьошки (суд у суді).

Назвавши судові палати ВС касаційними судами, законодавець їх позбавив першої ознаки: вони є не юридичними особами, а лише процесуальними органами. Хоча, на перший погляд, касаційний суд ніби має ознаки юридичної особи. Так, його очолює голова, який представляє цю структуру перед органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами. Однак така окрема судова ланка, як касаційний суд, не передбачена ст.17 закону.

Всі інстанції разом

Тепер що стосується процесуальних повноважень ВС. Він здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, — як суд першої або апеляційної інстанції в порядку, встановленому відповідним законом. ВС стає універсальним органом, як до цього був ВАС.

Особливої уваги заслуговує Велика палата. Відповідно до ст.45 закону вона:

• у визначених законом випадках діє як суд касаційної інстанції з метою забезпечення однакового застосування норм права касаційними судами;

• діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих ВС як судом першої інстанції.

Феномен цього судового органу полягає в тому, що він може в апеляційному порядку скасовувати свої ж рішення. Це «шедевр» судоустрою та правосуддя.

Тепер щодо справ, які ВС буде розглядати як суд першої інстанції. Це перш за все стосується адміністративної юрисдикції, тому що в інших справах такого не передбачено процесуальним законом.

Що стосується вищих спеціалізованих судів, якими є Вищий суд з питань інтелектуальної власності та Вищий антикорупційний суд. Тут після «бійок» між Генеральною прокуратурою та НАБ без іронії обійтися не можна. Чи не потягне за собою подібне реформування таких самих відносин між ВС та вищими спеціалізованими судами?

А якщо серйозно, то корупційні злочини є кримінальними правопорушеннями, і їх повинні розглядати кримінальні суди. Складається враження, що суддям кримінальних судів не довіряють, а можливо, проблема в іншому: набагато легше знайти вплив на одну судову інстанцію, ніж на сотні місцевих судів?

Слід звернути увагу й на створення Вищого суду з питань інтелектуальної власності. Його поява була б зрозумілою, якби в нашому суспільстві не було більших проблем, як захист інтелектуальної власності.

Забута перша інстанція

Ми прекрасно розуміємо, що судова реформа — це не тільки реформа системи судів. Однак реформування системи судів є основою судової реформи, і тут не можна обійтися «косметичним ремонтом».

Лише близько 10% всіх розглянутих судових справ оскаржуються в апеляційній та касаційній інстанціях, тому не секрет, що основною «тягловою конячкою» є місцеві суди.

Перша судова ланка найбільш наближена до людей, і, відповідно, на її роботу найбільше нарікань. Якщо реформа спрямована на покращення обслуговування громадян органами державної влади, то подивімося, що змінює на краще у відносинах «громадянин — суд»це перетворення? Поки що ми таких покращень не знаходимо.

Нині найбільш гострою проблемою судової системи в цілому є виконання функцій адміністративних судів місцевими загальними судами. Творці системи адміністративного судочинства пішли найлегшим шляхом — скопіювали систему господарських. Зокрема, було передбачено функціонування окружних адміністративних судів як місцевих у кожному обласному центрі, міжобласні апеляційні суди та ВАС як касаційну інстанцію. При цьому не врахували одного важливого факту: в адміністративному судочинстві суб’єктом звернення по захист порушених прав та інтересів є не тільки юридична, а й фізична особа.

На практиці виходило, що жителю села для судового оскарження рішень, дії чи бездіяльності сільського голови необхідно було звертатися до адміністративного суду, розташованого за 100—150 км в обласному центрі. Таким чином, новостворена система адміністративних судів погіршувала доступ до правосуддя.

Тож знову пішли шляхом найменшого опору: тимчасово поклали функції адміністративних судів на місцеві загальні суди. А, як відомо, одним із важливих завдань адміністративних судів було розвантаження саме місцевих загальних судів. При сьогоднішній мінливості законодавства суддя місцевого загального суду розглядає одночасно кримінальні справи, справи про адміністративні правопорушення, трудові та цивільно-правові спори, а також адміністративні позови. При такому процесуальному навантаженні про яку високу якість розгляду справи можна говорити?

Чи розв’язана ця проблема в нових законах? На жаль, ні. Так, ст.21 закону регламентує: місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди, а також інші суди, визначені процесуальним законом. Тобто місцеві загальні.

Вказаний факт свідчить, що автори проектів не знають реальних проблем сьогоднішнього судочинства, а професіонали були усунені від участі в підготовці документів. Дивує келійність, відсутність реального обговорення напрацювань науковцями та практиками.

Обмежене керівництво

Чому в Україні немає реальних зрушень у реформуванні системи судової влади з часу подій на майдані, хоча прийнято низку непоганих, на перший погляд, законодавчих актів? Можна зробити висновок, що стратегічно неправильно вибрано основний напрям реформи. Коли громадянин стає учасником судового процесу і в нього виникають певні труднощі або непорозуміння, він намагається насамперед вирішити питання на місці, як правило, звертається до голови суду. Скарга на суддю у ВККС займає тривалий час, розглядається зазвичай неоперативно.

Проте за нинішніх повноважень голова суду нічим не зможе допомогти громадянину. Звичайно, ми говоримо про допомогу, яка стосується організації роботи установи, а не здійснення судочинства. Наприклад, характерними є затягування або безпідставна відмова в ознайомленні з матеріалами справи. Невже у цьому випадку потрібне втручання столичного дисциплінарного органу?

Обрання голів судів та їхніх заступників нагадує відому акцію середини 1990-х років — обрання керівників підприємств зборами трудових колективів. Щоправда, ці підприємства досить швидко ставали банкрутами.

За відсутності належного та реального контролю за організацією роботи суду на місцях не може бути й мови про успішну судову реформу. Мабуть, за 2 роки вже можна було підібрати кілька сотень порядних, грамотних суддів з організаторськими здібностями, а не звільняти близько 8 тис. суддів.

Цікавий із цього приводу досвід Угорщини, де голова суду наділений правом контролю за веденням процесу суддею.

На завершення відзначу, що я з етичних міркувань не давав оцінки нормам, покликаним побороти корупцію в суддівських лавах, політичній складовій цієї реформи, яка також викликає сумніви стосовно її успішного закінчення. Тут найкращий порадник та аналітик — час.