Без нагляду та слідства

В Україні стане менше прокуратур і прокурорів

Зроблено ще один крок до європейської моделі правозахисної системи: в Адміністрації Президента розробили нову редакцію закону «Про прокуратуру». Тільки-но документ отримає схвалення європейських експертів, його внесуть до парламенту й, за прогнозами, до кінця року приймуть. На втілення в життя його основних положень буде відведено півроку. Таким чином, уже до другої половини 2014-го Україна отримає кардинально нову систему прокуратури.

Скорочення за повноваженнями

Навіть побіжний аналіз проекту дозволяє зробити висновок: наглядовий орган чекають більш ніж радикальні метаморфози. Узяти хоч би ліквідацію більше сотні прокуратур по всій країні. Та й наглядовим, за великим рахунком, його вже не назвеш. Таку функцію прокуратура здійснюватиме виключно в рамках кримінального провадження, включаючи виконання судових рішень, а також «при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян», як сказано в проекті. Радник Президента Андрій Портнов у інтерв’ю виданню «Коммерсант-Украина» підкреслив, що «прокурори позбудуться тієї мало не безмежної влади, яка була в них дотепер».

Утім, про необхідність відмовитися від загального нагляду з боку прокуратури говорили з моменту ухвалення Конституції. Та й в Європі не вважають за доцільне втручання силового відомства в цивільні та господарські правовідносини. Отже, цей крок навряд чи можна вважати несподіваним, швидше — довгожданим. Одними з перших таке рішення прокоментували в Українській аграрній асоціації. Там уважають, що «усунення прокуратури з процесу безпосереднього контролю за діяльністю бізнес-середовища зменшить кількість державних органів, що мають право здійснювати перевірки підприємств, і запровадить зрозумілу модель контролю, в рамках якої прокуратура не дублюватиме функцій інших профільних контрольних органів». Можна з упевненістю сказати, що цю думку поділяють і в інших галузях народного господарства.

Проте зовсім «бездоглядними» у своїй діяльності ні підприємства, ні державні органи чи органи місцевого самоврядування не залишаться. Якщо порушення закону з їхнього боку потягне на статтю Кримінального кодексу, прокурор має повне право й навіть зобов’язаний ініціювати кримінальне розслідування. «У цьому випадку прокурор здійснюватиме нагляд над слідчими діями. Таку функцію прокуратури, на відміну від загального нагляду, ніхто в Європі не ставить під сумнів, — підкреслив радник глави держави.

При цьому, на думку експертів, буде практично неможливо зам’яти справу: якщо припис можна відкликати одноосібним рішенням або заплющити очі на його невиконання, то з правопорушенням, яке потрапить в Єдиний реєстр досудових розслідувань, — куди складніше. Адже єдиним законним шляхом, що дозволяє «закрити питання», стає судове рішення.

Не буде прокуратура виконувати й функції «державного захисника». На думку авторів проекту, для цього достатньо наявних органів виконавчої влади, які за визначенням зобов’язані дбати про інтереси держави. А прокурор зможе долучитися до вирішення спору лише в тому випадку, якщо державний орган не діятиме.

За схожою схемою буде перебудовано й інститут представництва інтересів громадян у суді. «Прокурор — гарна людина, але захист — не його функція», — визначив ідеологію реформи в цій частині А.Портнов. Незаможним держава забезпечить можливість отримати безоплатну правову допомогу в мережі спеціальних центрів, а безпосередньо прокурор захищатиме тільки інтереси неповнолітніх, недієздатних або обмежено діє­здатних громадян.

Природно, позбавлення частини повноважень неминуче спричинить і скорочення кількості органів у структурі прокуратури, які створювалися спеціально під їх реалізацію. За словами радника Президента, ліквідують 122 спецпрокуратури, включаючи всі військові, екологічні та транспортні, а також міські прокуратури в обласних центрах. Тобто прокуратура стане трирівневою, за аналогією із системою судів загальної юрисдикції.

У прокуратури також не буде власних слідчих органів. У недалекому майбутньому. Оскільки на перехідному етапі — до створення Державного бюро розслідувань — в її віданні залишаються кримінальні провадження відносно працівників правоохоронних органів, суддів і держслужбовців першої — третьої категорій. І хоча проектом на створення ДБР відводиться 5 років, на вул. Банковій упевнені, що такий інститут може з’явитися набагато раніше. А.Портнов відзначив, що «наступним етапом після реформи прокуратури стануть закони про кримінальні й адміністративні проступки та про Державне бюро розслідувань — ми повинні вирішити це завдання у 2014 році».

Ідеологія незалежності

Функціональне перевлаштування, на думку експертів, — це тільки половина реформи. Основною ідеєю проекту вони вважають зміну ідеології: перехід від суворої субординації у вертикальній ієрархії до мережі відносно незалежних органів з процесуально незалежними прокурорами. Якщо нині структура органів прокуратури вибудована за образом і подобою міністерства, то після реформи вона стане ближчою до структури судоустрою.

Вже пропоновані проектом зміни в назві посад говорять самі за себе. Якщо сьогодні на місцевому рівні є один прокурор, він же — керівник прокуратури, то після набуття чинності новим законом з’являться керівники прокуратур, їхні заступники й окремо — прокурори, старші прокурори, начальники структурних підрозділів та їхні заступники.

Будуть сформовані й органи прокурорського самоврядування, що експерти також називають радикальним нововведенням, — все­українська конференція працівників прокуратури і Рада прокурорів України. Причому остання наділяється важливими для зміцнення незалежності повноваженнями давати рекомендації про призначення на адміністративні посади в регіональних і місцевих прокуратурах і звільнення з них. Генеральний прокурор у процесі призначення керівництва регіональних і місцевих прокуратур, по суті, виконуватиме ті ж функції, що й Вища рада юстиції стосовно голів судів та їхніх заступників.

Схожість із судовою системою цим не обмежується. Конкурсний відбір на прокурорські посади, а також проведення дисциплінарних розслідувань будуть покладені на кваліфікаційно-дисциплінарні комісії прокуратури на чолі з Вищою кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокуратури. Місцеві комісії стежитимуть за належним виконанням службових обов’язків і дотриманням правил етики прокурорами місцевого рівня, ВКДКП — регіональних і Генеральної прокуратур.

Формування кваліфкомісій дещо відрізняється від формування таких у судовій системі та адвокатурі. У кожній кваліфкомісії буде по 11 чоловік: по 7 осіб у всі комісії призначить всеукраїнська конференція працівників прокуратури, а по 4 — делегують з наукових кіл (з’їзд і регіональні конференції представників юридичних вузів і наукових установ відповідно). Причому — із цілою низкою обмежень як щодо представництва від регіонів і вузів, так і щодо місця роботи або служби. Ні суддів, ні адвокатів, а тим більше народних депутатів або чиновників у цих органах не буде.

Правда, і працювати на постійній основі буде не весь склад кваліфкомісій, як ВККС, а тільки частина. За аналогією з ВРЮ, звільненими від основної роботи стануть голови, їхні заступники й секретарі всіх кваліфкомісій, яких обиратимуть на 3 роки без права повторно зайняти посаду. Загальний же строк повноважень члена прокурорської кваліфкомісії також становитиме 6 років.

Як відзначають автори документа, саме доступ до професії прокурора став одним із ключових питань. «За новим законопроектом, стати прокурором дуже складно. Процедура тривала, вона включає анонімне тестування. Про те, як це працюватиме, можна судити з досвіду конкурсу в системі судоустрою... Генпрокурор відіграватиме в цій системі таку ж церемоніальну роль, яку сьогодні виконує Президент у процедурі призначення суддів», — пояснив А.Портнов.

За його словами, важко проходили й консультації щодо нової процедури звільнення прокурора. У проекті передбачено, що для цього буде потрібне рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії. Тобто, з одного боку, прокурор будь-якого рівня буде захищений від незаконного звільнення, але з другого звернутися зі скаргою на дії прокурора зможе будь-який громадянин. «В ініціатора скарги буде право бути присутнім на засіданні комісії, ставити запитання, прокурор може брати представника собі на захист, тобто з’являється змагальний процес залучення прокурора до дисциплінарної відповідальності. Не всім ця процедура подобається, але саме так вона виглядатиме», — підкреслив А.Портнов.

Прикметно, що серед підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності в проекті вказаний і такий пункт, як «публічне висловлювання, що є порушенням презумпції невинуватості». Називати людину злочинцем до вироку суду стане не тільки неправильно з погляду термінології, а й небезпечно для збереження мундира.

Серед гарантій незалежності прокурорів, звичайно ж, є й соціальні. Як відзначив радник Президента, «зарплата прокурорів повинна бути збільшена (і на це державі доведеться спрямувати значні ресурси), щоб у прокуратуру йшли інтелектуальні, конкурентоспроможні юристи».

Генеральні зміни

Водночас в опозиції вважають, що реформа прокуратури безглузда, якщо не змінити процедури звільнення Генпрокурора. На думку представника ВО «Батьківщина» Сергія Саса, «Генпрокурор і в цій редакції повністю підконтрольний Президентові, тому такий проект закону, по суті, нічого не змінює». Правда, оцінки були дані ще до оприлюднення тексту документа, що підтверджує загальну тенденцію: в опозиції спочатку критично налаштовані стосовно будь-якої законодавчої ініціативи Банкової.

В Адміністрації Президента також уважають, що процедуру звільнення та строк повноважень Генпрокурора необхідно переглянути. Тим більше що такі побажання містяться й у рекомендаціях Венеціанської комісії. Проте зробити це без перетворень Конституції неможливо. «Президент, коли вніс до парламенту проект змін до Конституції в частині реформи правосуддя, запропонував також вилучити з Основного Закону слова про строк повноважень Генерального прокурора. Після внесення цих змін Верховна Рада зможе сама вибрати строк його повноважень і зафіксувати в законі про прокуратуру», — підкреслив А.Портнов. До речі, в проекті пропонується збільшити граничний вік перебування на посаді як Генпрокурора, так і суддів — до 70 років.

Що стосується процедури звільнення, то Європа радить максимально убезпечити Генпрокурора від політичного впливу. Наприклад, передбачити, що підстави для його звільнення розглядатиме спеціальний незалежний орган, який складатиметься з авторитетних учених і громадських діячів. Саме він, на думку експертів ВК, повинен визначати, чи порушив Генпрокурор закон або присягу, що тягне за собою його відставку.

«Хотілося б зробити більше — наприклад, забезпечити повну незалежність Генпрокурора від усіх політичних органів. Звичайно, потрібно було б прибрати норму про те, що вираження йому недовіри простою більшістю в парламенті спричиняє автоматичну відставку. Проблема в тому, що всі норми гарантуються чинною Конституцією... Ми не можемо подати до ВР закон, який суперечить Конституції», — пояснив А.Портнов, чому на цьому етапі неможливо врахувати побажання євроекспертів. За словами радника Президента, це питання необхідно вирішити на етапі внесення подальших змін до Основного Закону.

Перехідні перспективи

Новий закон, за винятком низки положень, для яких передбачені інші терміни набрання чинності, почне діяти через 3 місяці після опублікування ВКДКП і Радою прокурорів оголошень про початок своєї діяльності. Ліквідація «зайвих» прокуратур почнеться відразу ж після оприлюднення нової редакції. На це відводиться 6 місяців. За даний період повинні бути створені всі органи самоврядування, призначені члени всіх кваліфікаційно-дисциплінарних комісій, потім дається кілька місяців, щоб закон набрав чинності в повному обсязі. «Ми прогнозуємо, що цей процес завершиться в другій половині 2014 року. Загальний нагляд ліквідовується вже після створення всіх необхідних органів», — повідомив А.Портнов. Тобто перебудова органів прокуратури пройде швидко, але поетапно.

Особливої кадрової революції також не очікується. За винятком пертурбацій, які торкнуться працівників ліквідовуваних органів. У «Перехідних положеннях» проекту передбачено, що «прокурори, які на момент набуття чинності цим законом перебувають на службі в органах прокуратури України, продовжують службу на посадах, на які вони були призначені, і в класних чинах, які їм були присвоєні». Збережуть свої адмінпосади й керівники прокуратур — до закінчень строку повноважень. Якщо ж такий строк не був указаний, то відлік 5 років почнеться з дня набрання новим законом чинності.

Структуру всієї системи органів прокуратури, а також кількість прокурорів та інших працівників затверджуватиме Генпрокурор. «Закон приписує Генеральному прокуророві оптимізувати структуру Генпрокуратури, а Уряду й іншим органам влади — зробити пов’язані із цим дії, наприклад у частині бюджетного планування. Упевнений, що Генпрокурор знайде правильне й мудре вирішення питання про те, як провести оптимізацію та передислокувати сили, які залишаться після ліквідації загального нагляду, в інші інтелектуальні сфери в рамках повноважень прокуратури», — відзначив радник Президента.

Після затвердження нової структури, очевидно, з’являться й вакансії прокурорів, зміщувати які будуть на конкурсній основі. Зрештою, за словами А.Портнова, «повинен з’явитися прокурор, менш завантажений якимись непотрібними функціями, який зможе зосередитися на практиці кримінального процесу, заглибитися в неї та серйозніше підійти до процесуального керівництва слідством».

Утім, на цьому реформа прокуратури не закінчиться. Надалі буде ухвалено закон про Державне бюро розслідувань, «з’явиться інститут незалежних спецпрокурорів, які здійснюватимуть процесуальне керівництво слідчим ДБР у справі, де в скоєнні злочину підозрюється працівник прокуратури».

Побічний ефект

Крім основного документа, реформа торкнеться й низки «суміжних» законів. По-перше, із шести десятків актів, що стосуються різних сфер (від охорони праці до ядерної безпеки), зникне згадка про прокурорів як суб’єктів контролю. Тепер міністерства й відомства будуть самостійно, кожне у своїй вузькій сфері, контролювати дотримання законодавства «підопічними» й обстоювати свої рішення в судах, «якщо це необхідно для реалізації їхніх повноважень і забезпечення виконання покладених на них законом завдань».

Нові можливості з’являться і в адвокатів: вони отримають право безплатного доступу до державних баз даних. При цьому держоргани будуть зобов’язані відповідати на адвокатський запит і надавати дані так само, як на прокурорські запити. Адвокати зможуть безперешкодно відвідувати державні й місцеві органи влади. «Тепер права прокурора й адвоката стають симетричними», — відзначив А.Портнов.

Правозахисники звернули особливу увагу на зміни до Кримінального процесуального кодексу, які перекривають можливість збирання доказів за рахунок маніпуляцій зі статусом свідка й підозрюваного. Крім того, неприпустимими визнаватимуться докази, одержані поза рамками кримінального процесу. «Будь-які відомості, отримані не в кримінальному процесі, не будуть прийняті судом до уваги», — підкреслив радник Президента.

Проект передбачає, що вже до 1 липня наступного року повинні бути відкриті центри безоплатної вторинної правової допомоги при всіх місцевих управліннях юстиції. А це означає, що потреба в адвокатах, які надаватимуть послуги в таких центрах, також зросте.

Законопроект уже направлений на експертизу у Венеціанську комісію. На вул. Банковій розраховують отримати думку європейських експертів уже у вересні. «Ми чекаємо конструктивних пропозицій і зауважень європейських експертів, на підставі яких документ буде відкоригований. На це нам буде потрібно ще близько тижня, після чого законопроект потрапить до парламенту, суб’єктом законодавчої ініціативи буде Президент. І якщо на початку жовтня Верховній Раді вдасться прийняти документ у першому читанні, то до кінця жовтня його необхідно буде прийняти в цілому, щоб розраховувати на його підписання вже в листопаді», — спрогнозував А.Портнов.

P.S. Зрозуміло, в такому загальному огляді не змогли вміститися всі нюанси запропонованого проекту. Тому редакція «ЗіБ» запрошує всіх зацікавлених осіб узяти участь в обговоренні його положень на сторінках газети.

Пряма мова

— Реформа прокуратури є чи не найочікуванішою як у суспільстві загалом, так і в адвокатському середовищі. Адже ще 17 років тому при прийнятті Конституції було визначено, що прокуратура має бути позбавлена функції загального нагляду. Однак лише тепер це питання нарешті запропоновано вирішити на законодавчому рівні.

Серед інших переваг проекту відзначу кардинальну зміну повноважень прокуратури. З переліку функцій цього органу зникло не тільки проведення досудового слідства, а й будь-яка можливість впливу прокурора на слідчих. У віданні прокуратури залишаться тільки підтримка держобвинувачення в суді, а також нагляд за законністю роботи органів, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство й виконання покарань у сфері кримінальної юстиції.

У проекті передбачені й положення, що посилюють права адвоката в кримінальному процесі. Зокрема, захисник отримає право безплатного доступу до державних баз даних, а держоргани будуть зобов’язані відповідати на його запити й надавати інформацію так само, як і на прокурорські запити. Адвокати зможуть безперешкодно відвідувати державні та місцеві органи влади. Отже, законопроект зрівнює права прокурора та адвоката в кримінальному провадженні.

Також нагадаю, що реформа прокуратури є одним з основних обов’язків України перед Євросоюзом та Радою Європи. Запровадження нових стандартів за зразком найкращих європейських законодавчих традицій, можна сподіватися, вже найближчим часом посилить гарантії професійної діяльності адвокатів.

— Найважливіше, що є в запропонованому проекті, — зміна ідеології роботи прокуратури, яку за радянських часів називали «государевим оком». І нині це такий державний інститут, який наглядає за всіма від імені держави.

У новій редакції запропонована зовсім інша модель. Прокуратура більше не наглядатиме за приватним сектором життя. Новими положеннями повністю скасовуються повноваження щодо загального нагляду. І, якщо закон приймуть у пропонованій редакції, це означатиме, що прокуратура не зможе ініціювати перевірки на підприємствах приватної форми власності, навіть не зможе давати доручення органам контролю. Тобто пріоритетом діяльності прокуратури стане якраз дотримання законів державою та комунальними підприємствами. Відповідно, прокуратура змінить позицію державного наглядача за людьми і приватним сектором життя на позицію наглядача за виконанням закону самою державою. Таким чином, діятиме в інтересах людини, бо сьогодні вона свої зусилля спрямовує на контроль над приватним сектором.

Друга серйозна складова законопроекту — незалежність прокурорів. Фактично пропонується механізм призначення прокурорів на посади, дуже близький до механізму призначення суддів та адвокатів, — механізм прокурорського самоврядування й відповідних кваліфікаційних комісій. Це нововведення означає, що допущений до роботи прокурор має досить серйозні гарантії процесуальної незалежності. Віднині його буде так само важко звільнити, як і призначити на посаду, — лише через процедуру конкурсу.

Командно-адміністративний стиль керування прокуратурою також зміниться. Що маємо сьогодні: якийсь невідомий прокурор телефоном дає певну команду — доручення прокурору з району. Воно ніде не фіксується процесуальним чином. Доручення в прокурорському лексиконі ідентифікується як «команда». Тож «команду» пропонується замінити на «процесуальні відносини». Це означатиме, що прокурор вищого рівня, керівник прокуратури не з адміністративними, а з функціональними дорученнями звертатиметься до підлеглого прокурора в письмовому вигляді. Таким чином, підлеглий прокурор може вимагати письмового доручення від прокурора вищої ланки. Якщо ж він такого звернення не запросив, його дії можуть кваліфікуватися як незаконні, законопроектом передбачається особиста відповідальність за це.

Таким чином, прокуратурі пропонується перейти від принципу командності до принципу законності.

— Навіть якщо закон буде ухвалений у такій редакції, як є, він кращий за чинний. Звичайно, немає межі для вдосконалення. Але все ж зміни досить позитивні.

Новий законопроект може розв’язати певні проблеми. Наприклад, щодо повноважень прокуратури. Бачимо, що в новій редакції немає поняття «загальний нагляд». Залишилася можливість через представництво інтересів особи чи держави робити застереження прокуратури — як акції реагування. Проте добре, що кінцеве рішення все одно буде за органом судової влади, а не матиме сили якихось актів реагування прокуратури.

Ще один позитив — доступ до професії. Дуже важливо, що зроблено крок назустріч відкриттю процедури, аналогічної добору суддів. Це добре, тому що на даний момент незрозуміло, як особа, котра хоче стати прокурором, взагалі може досягти бажаного. Чинний закон, на жаль, не дає на це відповіді.

Як позитивну зміну відзначу добре розписану дисциплінарну процедуру. З одного боку, вона повинна захистити прокурорів від якихось неправових методів впливу керівництва, а з другого — дає можливість особам, які вважають, що діями певного прокурора порушені їхні інтереси, домогтися його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

На мій погляд, доцільними є й зміни, що пропонуються в структурі прокуратури.