Реформи заради реформ

На Заході прозвучали тривожні дзвіночки щодо боротьби із корупцією в Україні

У США не задоволені результатами проведених в Україні реформ. Про це свідчать висловлювання політиків та публікації у ЗМІ. Тож слід чекати на «юридичну пожежну команду», яка визначить «перешкоди на шляху реформ». Із чим же пов’язана така недовіра до української влади?

Звітність до останнього центу

Колишній командувач військами США в Європі, генерал у відставці Бен Годжес 15.02.2023 дав розлоге інтерв’ю журналу Tablet, в якому наголосив одразу на кількох важливих речах. Серед іншого, військовик, котрий є давнім та послідовним прихильником надання Україні усієї необхідної нам допомоги, зазначив таке.

«Обов’язком Конгресу є здійснення нагляду від імені американських платників податків. Тож триватиме комплексний нагляд за всім, що ми надавали Україні, починаючи з 2014-го чи 2015-го років, будь то окуляри нічного бачення чи медичні аптечки», — сказав він.

Але чому раптом генерал заговорив про такі «дрібниці», як медичні аптечки?

У запитанні, яке спровокувало таку відповідь, йшлося про фактори, котрі мають зміцнити двопартійну (тобто таку, що походить і від Демократичної, і від Республіканської партії США) підтримку України. Цікаво, що прямо такі фактори Годжес ніяк не охарактеризував, але, судячи з контексту, натякнув на те, що головним фактором є довіра. Довіра до української держави та її здатності витрачати всі надані їй кошти та ресурси за призначенням, не допускаючи нецільове використання чи осідання в чиїхось кишенях або приватних складах.

А тепер залишимо генерала Годжеса і послухаємо, що з цього приводу каже Вікторія Нуланд. Це — трохи давніша цитата, яка, втім, не втратила актуальності. Але спочатку нагадаємо, що пані Нуланд нині обіймає посаду заступника держсекретаря США з політичних питань.

Виступаючи саме в такому статусі 26 січня на слуханнях у сенатському комітеті з міжнародних відносин, Нуланд зазначила наступне. «Адміністрація Джо Байдена, як і раніше, зосереджена на тому, щоб не допустити нецільового використання допомоги чи зброї. Ми співпрацюємо зі Світовим банком, з Deloitte та з групою урядових аудиторів США, які перебувають у Києві», – повідомила вона сенаторам.

Для непосвячених поясню, що Deloitte — це міжнародна мережа компаній, які надають послуги в галузі консалтингу та аудиту, зі штаб-квартирою в Лондоні. Участь Deloitte в аудиті американської допомоги Україні має засвідчити об'єктивність перевірки — це і є головною вимогою республіканців.

Програму аудиту, яку проводитимуть Сполучені Штати, розраховано на три роки. Це буде не разова перевірка, а постійно діючий моніторинг. Чи можна сказати, що такий крок є відповіддю на якісь факти розкрадання в Україні західної допомоги? Ні, адже такі факти наразі не встановлені.

Просто внаслідок виборів до Конгресу, які пройшли в США 8 листопада 2022 року, відбувся перехід Палати представників під контроль республіканців. А ще до виборів республіканці заявляли про свій намір розпочати серію розслідувань, у тому числі й щодо ефективності американської допомоги Україні.

Подолати «опір судовій реформі»

Але це те, що стосується надходження нам матеріальних ресурсів від союзників. Є й дещо інший аспект, на якому я хочу закцентувати. Процитувавши Годжеса та Нуланд, не можна не згадати недавню публікацію в Washington Post, присвячену «вічнозеленій» українській темі — корупції.

«У своєму останньому Індексі сприйняття корупції за 2022 рік Transparency International поставила Україну на 116 місце серед 180 країн — це покращення порівняно з попереднім роком, але все одно це друге найгірше місце в Східній Європі після Росії. «На Капітолійському пагорбі, де деякі республіканці в Конгресі пригрозили оскаржити допомогу Україні, Києву слід очікувати, що законодавці вимагатимуть звітності за кошти, що надходять із Вашингтону», — говориться у статті.

І знову — вже втретє — звучить рефрен про те, що Україні доведеться звітувати за кожну одержану копійку (чи то пак цент), бо існують певного роду сумніви у тому, що ці центи та ці долари витрачаються прозоро і винятково за призначенням.

Однак це ще не все. «Київ зіткнеться із тривалою програмою реформ, перш ніж він зможе приєднатися до ЄС. Україна досягла деяких покращень з погляду прозорості, особливо у відстеженні та обліку іноземної економічної та військової допомоги. Проте в основному їй не вдалося створити систему, яка гарантуватиме верховенство права, що є ключовим недоліком у подоланні радянської спадщини. Центральне місце в цій проблемі посідає опір судовій реформі, що триває, серед українських суддів», — вважає редакція Washington Post.

Стривайте, чи правильно ми розуміємо те, що Washington Post пропонує Україні вкотре розпочинати якісь реформи? Адже у нас їх було вже доволі. Один політичний лідер навіть риторично запитував свого опонента — яких, мовляв, реформ тобі бракує іще?

А й дійсно — яких?

Washington Post, як це видно з наведеної цитати, пише про судову реформу. А далі зазначає те, що мало б бути набране капслоком.

«На жаль, деякі реформи самі по собі потребують реформ. Судова система залишається безладною. Захід, який наполягав на незалежності судової системи, не передбачав, що така незалежність приведе до появи сегментів судової системи, які щасливо почуватимуться незалежними в тому сенсі, що вони будуть повністю непідзвітними».

Ось де ключове слово — непідзвітність. В Україні й справді створено чимало нових інституцій, які плутають інституційний суверенітет зі вседозволеністю. В цю концепцію вседозволеності вбудовано усю антикорупційну «інфраструктуру» — НАБУ, НАЗК та АРМА, при цьому НАБУ (Національне антикорупційне бюро) згадує і Washington Post, але, щоправда, у нейтральному ключі.

«Зусилля щодо проведення правової реформи з моменту здобуття незалежності увінчалися деякими локальними успіхами. Прокуратура зазнала часткової реформи і вже не є монстром, яким вона була в ранній пострадянський період. Нові закони змінили повноваження поліції, а деякі нові інститути, такі як НАБУ було створено за підтримки Заходу», — відзначають автори статті.

Все вірно: НАБУ (і не тільки) було створено за підтримки Заходу, однак зараз цей самий Захід хоче усе перевірити та відмоніторити. Тому в публікації Washington Post і йдеться про якусь «юридичну пожежну команду», яка «складатиметься з 10—15 українських юристів» і матиме ряд підпорядкованих їй органів, при чому вся ця надбудова буде також профінансована Заходом.

Однак навіщо це все потрібно? І наскільки легітимною буде робота цієї «пожежної команди»? Власне, вона буде зовсім нелегітимною, адже законами України подібна інституція не передбачена. Але, щоправда, і функціонал її буде скромним: вона всього лише «допоможе визначити основні перешкоди на шляху реформ».

Що насправді стоїть на шляху реформ

Але можливо тут варто зекономити колективному Заходу його гроші й час та пояснити, що стоїть на шляху реформ і чому, зокрема, які питання є до наших антикорупційні органи.

Отож, почнемо з НАБУ, оскільки Антикорбюро удостоїлося особливої честі бути згаданим на сторінках Washington Post. Передбачалося, що всі три антикорупційні органи — НАБУ, НАЗК та АРМА — будуть цілковито автономними та підзвітними лише комісіям зовнішнього контролю.

Наприклад, у положеннях закону про НАБУ сказано, що «щороку проводиться зовнішня незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності Національного бюро.

Оцінку проводить Комісія з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного бюро у складі трьох осіб, які призначаються Кабінетом Міністрів України на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх трьох років до проведення оцінки надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції».

Однак річ у тім, що аудит НАБУ так і не був проведений. Взагалі, жодного разу. І це — за майже 8 років існування даної «контори». Оскільки негативні результати аудиту мали б спонукати до відставки директора НАБУ, мене не дивує, що перевірку так і не було проведено. Не дивує і те, що після рішення Конституційного Суду про визнання неконституційними окремих положень закону про НАБУ документ зазнав доволі хитрих змін: згідно із ними, будь-який аудит проходить через рік після того, як призначать нового директора.

Директор же НАБУ не призначений і по цей день. «Через тиждень ми вже будемо мати керівника НАБУ», — говорив Президент Володимир Зеленський 27 січня 2023 року. За три дні до цього Премʼєр-міністр Денис Шмигаль теж висловив сподівання, що конкурс завершиться якнайшвидше, і три фіналісти відбору на посаду директора головного антикорупційного відомства будуть обрані до 31 січня. Але ні — не так сталося, як гадалося — і нині за найоптимістичнішими сценаріями датою обрання голови НАБУ може бути хіба що кінець лютого.

Хай там як, а поки оберуть нового директора і поки мине рік з його обрання, старий директор, себто Артем Ситник, може почуватися амністованим: про претензії до нього і про потрапляння його самого у корупційний скандал на той момент усі забудуть.

Щоправда, у 2019 році Рахункова палата таки проводила аудит використання бюджетних коштів НАБУ, який тодішній очільник Палати Валерій Пацкан в ефірі «Українського радіо» назвав «таємним». Аудит і справді був таємним, чи то пак засекреченим, але мені як народному депутату пощастило бачити його висновки, і висновки ці були однозначними: діяльність НАБУ є неефективною. Це — як мінімум.

У 2022 році Рахункова палата спробувала повторити аудит, але справа закінчилася тим, що В.Пацкан сам отримав підозру від того ж таки НАБУ. «В НАБУ вирішили не чекати, поки ми прийдемо до них, і завітали в гості першими», — прокоментував В.Пацкан, пишучи заяву про відставку.

Історія ця сама по собі є доволі дикою, але схоже, що вона нікого не дивує. Як не дивує і те, що так само ніхто й ніколи не проводив перевірку ефективності АРМА. Хоча зробити це — давно на часі: Національне агентство України з розшуку активів має той самий «рік народження», що і НАБУ — 2015-й, а відтак було б незле перевірити, що корисного зробила АРМА за цей період. Крім, звісно, регулярного потрапляння у корупційні скандали.

З усіх антикорупційних органів тільки по відношенню до НАЗК рішенням Кабміну була створена комісія зовнішнього контролю, яка зібралася на засідання кілька разів і досі не представила жодних результатів аудиту — і це більше ніж через рік після свого створення.

Таким чином, цілком очевидно, що «комісія зовнішнього контролю» є взагалі неефективним та неробочим інструментом контролю за діяльністю антикорупційних органів.

І це не єдине питання чи то недолік антикорупційного законодавства.

Відсутність на законодавчому рівні вимоги щодо юридичної освіти до детективів НАБУ, дискреційні повноваження директора НАБУ щодо початку дисциплінарного провадження стосовно працівників цієї структури, здійснення досудового розслідування щодо працівників НАБУ щодо корупційних правопорушень відділом внутрішнього контролю Бюро, непоодинокі випадки розголошення відомостей досудових розслідувань — все це не додає довіри до діяльності цього органу.

Так само, попри те, що НАЗК, ще у липні 2020 року оголосило про запуск процедури моніторингу способу життя декларантів, жодного нормативного та застосованого порядку його здійснення досі немає, попре те, що це чітко передбачено законом й фактично мова йде про втручання у приватне життя людини.

Тому частково авжеж можна погодитися із редакцією Washington Post. Нам дійсно не вдалося створити систему, яка гарантуватиме верховенство права, що є ключовим недоліком у подоланні радянської спадщини. Але центральне місце в цій проблемі посідає, як бачимо, аж ніяк не опір судовій реформі.

Закон і Бізнес