Антиконституційність одного мораторію,

або Як відкрити шлюзи на ринку земель сільськогосподарського призначення?

У сучасній ринковій економіці головними функціями держави є гарантування права власності, виконання контрактів та дотримання права на справедливий суд. Утім, уже не перший рік українська влада не виконує своїх обов’язків, раз у раз продовжуючи дію мораторію на продаж сільськогосподарських земель.

Позитивні обов’язки держави

В епоху lex digitalis на перший план виходять реєстрація прав на майно, облік операцій з нерухомістю, захист відповідних баз даних від неправомірного втручання з боку третіх осіб.

Зокрема, належна реєстрація операцій з нерухомістю має убезпечити від ситуацій, за яких одна й та сама ділянка стає предметом договору про відчуження у певний спосіб в один і той же момент. Так само держава несе повну відповідальність за видачу державного акта про право власності на земельну ділянку, який може посвідчувати право власності лише однієї особи. Також не може бути видано кілька державних актів кільком особам на одну й ту ж ділянку.

Ймовірність настання такої ситуації є порушенням засад юридичної визначеності, оскільки передбачити ризики при укладенні договорів про відчуження земельних ділянок неможливо, що суперечить конституційним засадам верховенства права. Тобто держава, видаючи державний акт на земельну ділянку та вносячи відповідний запис до реєстру, неспроможна гарантувати навіть того, що добросовісний набувач є фактичним її володільцем (власником).

Виходячи із цього, як установив Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Рисовський проти України», держава має забезпечити відшкодування в разі недотримання стандартів good governance (доброго врядування) та виправити допущені помилки: «Зокрема, на державні органи покладено обов’язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок… і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси».

Тому важливі не лише процедури, пов’язані зі здійсненням певного комплексу прав на землі сільськогосподарського призначення, а і їхня якість. Однак у нашій паралельній реальності ці стандарти перекручують. Посилаючись на проблеми із забезпеченням кадастрування земель та обліку операцій із ними, багато політиків обґрунтовують продовження мораторію.

Насправді ці питання лише потребують удосконалення і не можуть бути підставою для продовження мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Отже, обов’язками держави щодо такого ринку земель є:

• забезпечення функціонування державного кадастру;

• ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відстеження переходу права власності/володіння на ці об’єкти, зокрема землі сільськогосподарського призначення;

• забезпечення виконання контрактів, укладених щодо земель сільськогосподарського призначення, дотримання гарантій правової визначеності та передбачуваності в разі ухвалення органами публічної влади рішення про виділення землі в оренду приватним особам;

• унеможливлення зловживання довірою на ринку, захист баз даних про власників земельних ділянок та операції з ними від несанкціонованого втручання з боку третіх осіб;

• забезпечення права на справедливий суд.

Задля справедливого балансу

У рішенні у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» ЄСПЛ наголосив, що Україні слід вжити законодавчих або інших заходів для забезпечення справедливого балансу інтересів фермерських господарств і суспільства загалом. Суд також підкреслив, що не вимагає негайного відкриття необмеженого ринку сільськогосподарських земель і що держава сама визначає, що для цього слід зробити.

Відповідно до принципу дружнього ставлення до міжнародного права практика ЄСПЛ є необхідною для розуміння прав і свобод людини в Україні. Практика Конституційного Суду щодо забезпечення прав і свобод доволі бідна, і дотепер немає жодної конституційної скарги, розглянутої по суті з цього питання.

Згідно із прецедентним правом ЄСПЛ заборона здійснення певного права є запереченням сутнісного змісту такого права. Це також суперечить методологічному підходу Суду до того, що Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод гарантує ефективне здійснення прав людини, а не є набором ілюзорних і теоретичних положень.

За Конституцією, Україна має утверджувати і забезпечувати права і свободи людини (ст.3). Це полягає в належному законодавчому врегулюванні земельних відносин, які гарантували б усі правомочності власника. Звідси у держави виникає обов’язок щодо захисту.

Угіддя мають бути об’єктом ділових операцій на національному ринку, а держава зобов’язана належним чином гарантувати реєстрацію прав на відповідні ділянки. Держава має свободу розсуду щодо визначення правового режиму таких земель, виходячи із засад диференціації у праві.

Суб’єктами власності можуть бути громадяни України або юридичні особи з українським капіталом. Також можна допускати до ринку іноземців, якщо вони є володільцями акцій українських юридичних осіб у певному обсязі, наприклад не більш як 20—25% від статутного капіталу. Аби уникнути розмивання пакета акцій агрохолдингів через офшорні схеми, можна передбачити блокування правил, спрямованих на запобігання випадкам уведення в оману контрагента шляхом зловживання довірою. Це випливає з вимог ст.13 Конституції.

Самоусунення КС

Недавно і Конституційний Суд узявся за мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення. Ухвалою від 11.10.2018 №67-у/2018 він відмовив у розгляді подання 69 народних депутатів.

На жаль, КС не вважав достатнім аргументом те, що така заборона нівелює сутнісний зміст права приватної власності. Цілком слушно в поданні було зазначено: «…встановлена повна заборона на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення безпідставно обмежує, а в деяких випадках практично позбавляє громадян — власників таких ділянок — можливості ефективно розпоряджатися своєю власністю».

Довід КС про «цитування» положень Конституції та законодавчих актів України, рішення ЄСПЛ, є недоречним, оскільки Суд мав би зважити на ту обставину, що ЄСПЛ уже встановив порушення ст.1 Першого протоколу до конвенції, тому КС мав дати оцінку цій ситуації з точки зору конституційних принципів, які детально регулюють питання власності, на відміну від конвенції.

У світлі суспільної значущості справи, яка стосується мільйонів громадян України, Суд був зобов’язаний розглянути цю справу з огляду на верховенство конституційних принципів. Насамперед дати оцінку мораторію на підставі стст.13, 14 і 41 Конституції, визначити, як з ними співвідносяться висновки ЄСПЛ у «справі Зеленчук і Цицюри».

З іншого боку, можливо, КС при розгляді цієї справи керувався тим, що на його розгляді перебуває законопроект про внесення змін до ст.41 Основного Закону, в основу якого закладена конструкція, що засадою аграрного устрою України виступає фермерське господарство.

Механізм поновлення прав

Цей механізм можна реалізувати двома шляхами. Перший — полягає у невідкладному прийнятті парламентом закону, який скасує мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення. При цьому законодавець має визначитися з обмеженнями у здійсненні цього права.

Стаття 13 Конституції передбачає, що земля є об’єктом права власності громадян України і тільки вони можуть користуватися нею відповідно до закону. Як уже зазначалося, іноземці не можуть бути власниками чи прямими бенефіціарами землі, а також установлювати контроль над землями в опосередкований спосіб.

Але виникає запитання: як відстоювати і реалізувати належні права в разі, якщо парламент і далі зволікатиме і продовжить мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення?

Другий шлях полягає в тому, що застосування судами принципу прямої дії конституційних норм уможливить імплементацію рішення ЄСПЛ, аби на цій підставі можна було здійснювати операції купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення та посвідчувати право власності на них.

Цей механізм ґрунтується на конструктах, які містять усі кодекси, крім Кримінального процесуального (та й він для нашої ситуації не актуальний).

Для прикладу візьмемо Кодекс адміністративного судочинства, зокрема положення ст.2, ч.4 ст.7 та частково п.3 ч.5 ст.361. Також слід мати на увазі положення ст.17 та ч.5 ст.19 закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 3.02.2006 №3477-IV.

Як безпосередньо чинне право можна застосувати таке положення Конституції, яке викладено чітко і зрозуміло. Воно не потребує видання якогось правового акта, спрямованого на те, що забезпечити чинність відповідного конституційного положення.

У ситуації з мораторієм маємо всі складові для забезпечення легітимності цих операцій: земельний кадастр, відповідний державний реєстр, судовий контроль за належним дотриманням цих прав та виконанням органами влади своїх обов’язків щодо здійснення, обліку таких прав і засвідчення їх достовірності.

Тут може виникати єдине питання, пов’язане з положеннями ст.13 Конституції. Однак там чітко визначено: суб’єктом права власності на землю є громадяни України, які реалізують його на основі закону. Тобто чинне законодавство регулює порядок відчуження землі громадянами України.

У ст.2 КАС у цьому контексті наголошується, що вона в умовах відсутності кодексу адміністративної процедури встановлює загальні стандарти і вимоги до діяльності органів публічної адміністрації. Адже всі її дії підконтрольні адміністративним судам.

У свою чергу, зміст і значення судового контролю за діями органів влади тлумачиться в п.3 ч.5 ст.361 КАС, згідно з яким адмінсуди при розгляді спорів мають зважати на можливість перегляду рішень цих органів на підставі відповідного рішення ЄСПЛ, а також ст.17 закону №3477-IV.

Суд загальної юрисдикції може застосувати конституційне положення як норму прямої дії, якщо вона викладена чітко і зрозуміло, тобто є придатною для застосування без її конкретизації у законі. Якщо є потреба в конкретизації законодавства або орган влади (Верховна Рада, Президент чи Кабінет Міністрів) здійснює конституційно визначені повноваження, то ці справи не є предметом загального судочинства. Тому цілком правильно вчинив Касаційний адміністративний суд, зазначивши, що повноваження Президента щодо створення судів не відносяться до його юрисдикції, оскільки такі спори мають конституційний характер і належать до юрисдикції КС.

Тому в умовах тривалої відсутності належного законодавчого врегулювання питань купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення органи публічної адміністрації мають застосувати загальний порядок для забезпечення здійснення операцій із цим об’єктом нерухомості та ведення відповідного реєстру. Цей порядок цілком відповідає вимогам ст.13 закону №3477-IV.

Алгоритм реєстрації

На підставі положень ч.3 ст.10 закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1.07.2004 №1952-IV державний реєстратор:

• встановлює відповідність заявлених прав і поданих/отриманих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема:

(а) відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у державному реєстрі, відомостям, що містяться у поданих/отриманих документах;

(б) наявність обтяжень прав на нерухоме майно;

(в) наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов’язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації;

• перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення;

• під час державної реєстрації прав, що виникли до 1.01.2013, обов’язково запитує від органів влади, підприємств, установ та організацій, які проводили оформлення та/або реєстрацію прав, інформацію, необхідну для такої реєстрації, в разі відсутності доступу до відповідних відомостей чи в разі їх відсутності в реєстрах та/або у разі, якщо відповідні документи не були подані заявником.

При цьому держреєстратор використовує відомості з Державного земельного кадастру та Реєстру документів дозвільного характеру, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, а також Єдиного державного реєстру судових рішень.

На підставі рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цюцюра проти України» необхідно клопотати про ухвалення рішення у порядку п.3 ч.5 ст.361 КАС. Заява про перегляд справ за нововиявленими і виключними обставинами може бути подана протягом 10 років з дня набрання чинності рішенням ЄСПЛ (п.2 ч.2 ст.363 КАС).

У порядку ст.31¹ закону №1952-IV реєстраційні дії проводяться виключно на підставі рішень, отриманих у результаті інформаційної взаємодії реєстру прав та ЄДРСР, без подання відповідної заяви.

Після передання рішення суду до реєстру прав державний реєстратор у день його надходження формує та реєструє необхідну заяву або фіксує рішення про заборону вчинення дій, пов’язаних з держреєстрацією прав, чи про скасування відповідного рішення суду.

Залежно від характеру і змісту судового рішення, ухваленого з огляду на появу нововиявлених та виключних обставин, заявник має ініціювати процедуру реєстрації його права власності на відповідну ділянку сільськогосподарського призначення.