Слово замість корупції

Чи потрібен Україні закон про лобіювання й чи знайдуться охочі його виконувати

Готуючи проекти, спрямовані на регулювання лобістської діяльності, законотворці намагаються скопіювати модель, яка існує в окремих західних країнах. Водночас автори таких ініціатив не завжди розуміють, чи зможуть ці механізми працювати в наших реаліях. Особливо з огляду на поширення в Україні корупційних зв’язків, які не тільки «дешевші», а й ефективніші за складний процес лобіювання.

Перші спроби вже зроблено

Питання щодо формування правового механізму лобістської діяльності, її правового забезпечення для вітчизняної наукової спільноти та законотворчості не є новими. Більше того, саме із привнесенням елемента правового регулювання в цю сферу правова наука й почала займатися вивченням лобіювання. Особливо сильним каталізатором такого інтересу стала підготовка в окремих країнах, зокрема Східної Європи, спеціальних правових актів, які були покликані врегулювати таку діяльність.

На жаль, слід констатувати, що у вітчизняних реаліях фактор досягнення формальних показників прогресивності національного законодавства та його відповідності західним стандартам часто переважає інші необхідні передумови правового регулювання — об’єктивні властивості суспільних відносин, загальносоціальні потреби та інтереси громадян.

Так, у період 1999—2003 років було підготовлено 4 проекти законів, три з яких були внесені до Верховної Ради: «Про лобіювання в Україні», «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських) груп у Верховній Раді України», «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» та «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади». Проте жодна з ініціатив не була прийнята.

Сьогодні ідея ухвалення спеціального закону про лобіювання знову обговорюється. Інститутом професійного лобіювання та адвокасі, а також деякими народними депутатами в липні минулого року запропоновано проект закону «Про відкритість та прозорість здійснення лобіювання в Україні» (в останньому варіанті — закон «Про лобіювання». Серед задекларованих завдань[1]:

• забезпечення реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом визначення правових основ лобіювання;

• сприяння активному залученню громадян, інститутів громадянського суспільства та суб’єктів господарювання до процесу прийняття нормативно-правових актів;

• мінімізація проявів корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності в процесі прийняття (участі в прийнятті) органами державної влади, їх посадовими і службовими особами нормативно-правових актів;

• посилення прозорості та ефективності діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Разом з тим чи не всі прихильники юридичної формалізації цієї сфери ігнорують сутнісні властивості лобістської діяльності, що повинні визначати засоби та межі її правового регулювання.

Інформаційне значення

Лобіювання є насамперед інформаційним впливом на суб’єкта публічної влади. Така сутність цього явища підтверджується як його природно-правовою основою (правом на звернення), так і головними його методами — інформуванням та переконуванням. Виникнення матеріальної зацікавленості суб’єкта владних повноважень (тобто корупції) не охоплюється інститутом лобіювання, а тому будь-яке правове регулювання цього інституту не може й не повинне боротися з корупцією. В іншому випадку чинне антикорупційне законодавство підмінятиметься або дублюватиметься не передбаченими для цього правовими нормами.

До того ж спеціальний закон про лобіювання, принаймні в тих варіантах, в яких він функціонує за кордоном та які пропонувалися в Україні, є обмеженням права особи на звернення до органів публічної влади. Як і інші обмеження основоположних прав особи (свободи слова, релігії, зібрань тощо), воно може бути застосоване лише згідно із законом та як необхідне в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки. Визнаючи конституційним відповідний закон, Верховний суд США вузько витлумачив його мету як надання членам Конгресу можливості отримувати інформацію про те, «хто намагається здійснити на них вплив, хто платить за це і скільки»[6]. Таким чином авторам вітчизняного законопроекту слід уже на цьому етапі аргументувати необхідність обмеження прав особи та збирати матеріали, які свідчили б про практику зловживань цим правом окремими особами на шкоду іншим.

Прогнозуючи неможливість доведення вказаної необхідності та визнання неконституційним подібного акта в сучасних умовах, слід навести приклад з історії формалізації лобістських відносин у Великій Британії. В 1995 році комітет зі стандартів та публічного життя парламенту Сполученого Королівства опублікував перший звіт, в якому, зокрема, йшлося про те, що «регулювання могло б створити враження, ніби єдиний законний шлях, через який зовнішні інтереси можуть взаємодіяти з парламентом, — це офіси комерційних зареєстрованих лобістів»[5]. І лише через 20 років, після становлення цього інституту, жорстких дискусій та запиту в суспільстві в 2014-му було прийнято Акт про прозорість лобіювання.

Простіша альтернатива

Лобіювання порівняно з хабарництвом є вищою, можна навіть сказати «витонченою», формою впливу на прийняття офіційних правових актів. Разом з тим у більшості випадків лобіювання є більш витратним та менш ефективним. Як наслідок, за умови перевищення в суспільстві «допустимого» рівня корупції лобіювання стає ресурсно невигідним, а отже, незатребуваним інструментом, що використовуватиметься лише поодинокими ентузіастами.

У 2014 році за індексом сприйняття корупції, що визначається організацією Transparency International, Україна з показником 26 балів посіла 142 місце у світі. Для порівняння: Литва — на 39 місці (58 балів), Польща — на 35-му (61 бал), Сполучені Штати — на 17-му (74 бали), Канада — на 10-му (81 бал)[4]. У всіх згаданих країнах прийняті спеціальні закони про лобіювання, проте ефективні вони лише у двох останніх. Таким чином, можна зробити поверховий висновок, що цивілізовані лобістські методи впливу стають привабливими («рентабельними») в суспільстві, яке суттєво знизило рівень корупції та має близько 70 балів згідно із цим рейтингом. А це майже втричі більше, ніж в України.

Продовжуючи попередній пункт, слід зауважити, що правове регулювання суспільних відносин, як відзначав дослідник Петро Рабінович, повинно мати свій предмет, властивістю якого є попереднє усвідомлення цих відносин їх учасниками, тобто їх вольовий характер, їх здатність бути об’єктом зовнішнього соціального контролю, а також істотне його значення для функціонування й розвитку держави[3, с.167]. . Інакше кажучи, перш ніж регулювати певні суспільні відносини, вони мають виникнути в суспільстві.

Звісно, є випадки, коли законодавство саме створює певні відносини або ж стає каталізатором їх розвитку. Проте маються на увазі насамперед уповноважувальні правові норми, а не зобов’язувальні та заборонювальні, з яких складається більшість спеціальних законів про лобіювання. Наприклад, запропонований у грудні 2015 року проект закону про лобіювання[2] не містить жодного додаткового права для зареєстрованих лобістів порівняно із загальним статусом особи в Україні.

У цьому сенсі показовими також є виступи представників бізнес-середовища під час круглого столу «Визначення оптимальної моделі регулювання лобіювання в Україні як наступного кроку до відкритості та прозорості у взаємодії з органами державної влади», що відбувся у червні 2015-го. Вони неодноразово наголошували, що наявних правових засобів цілком достатньо для цивілізованого лобіювання, а слабкий розвиток цієї сфери не потребує додаткових перешкод у вигляді спеціального закону.

Іншими показниками правового регулювання є його ефективність та економність. Під першою розуміють співвідношення реальних (або хоча б прогнозованих) результатів реалізації закону з його метою. Важливими передумовами ефективності є, зокрема, відповідність норми конкретно-історичним умовам її функціонування, реальним можливостям її застосування, відповідність юридичної норми реальним потребам та інтересам тих суб’єктів, відносини між якими вона має регулювати, відображення й урахування («узгодження») в ній цих потреб, запитів, інтересів. Також слід зважати на відповідність юридичної норми стану правосвідомості й моралі, рівню загальної культури, громадській думці згаданих суб’єктів. Враховуючи наведені міркування, ефективність правового регулювання лобістської діяльності в Україні сьогодні є дуже сумнівною: суспільні відносини, правосвідомість та й самі запропоновані юридичні норми не здатні створити повноцінного правового механізму лобіювання.

Економність же правового регулювання — це обсяг соціальних витрат (грошових, людських, часових), потрібних для досягнення мети закону, його «собівартість». При цьому значну роль відіграють специфічні «іміджеві» витрати, які забезпечують сприйняття закону суспільством та вичерпуються в разі його неефективності, а для поповнення потребують багато часу, інколи — десятиліть. Інакше кажучи, завідомо неефективне правове регулювання завжди є шкідливим, оскільки призводить як до матеріальних, так і нематеріальних (довіра до уряду, правова культура, правосвідомість) втрат.

Циклічність повернення наукової думки до питання юридичної формалізації лобіювання, а також негативний досвід функціонування закону «Про очищення влади» підтверджують необхідність надзвичайно обережного та виваженого розпорядження таким ресурсом, оскільки помилка може надовго унеможливити розвиток інституту лобіювання в Україні.

Забезпечення, а не обмеження

Підсумовуючи, слід сказати, що запропонована концепція законодавчого регулювання лобістської діяльності містить серйозні невідповідності між задекларованими завданнями та правовими засобами їх досягнення. Більшість завдань перебувають за межами обраного предмета правового регулювання, є популістськими й часто нездійсненними в умовах високого рівня корупції. Прийняття такого закону матиме однозначно негативний ефект з точки зору як даремного використання ресурсів та державно-владного впливу, створення додаткових бар’єрів для реалізації права особи на звернення та розвитку галузі лобіювання загалом, так і зростання рівня правового нігілізму в суспільстві.

Разом з тим зміна підходів до правового регулювання цієї галузі з обмежувальних на забезпечувальні, коли бути чесним лобістом стане престижно й вигідно, мінімальне втручання держави та відповідальне саморегулювання з боку організацій лобістів дозволить зберегти баланс між розмаїттям моделей і практик лобіювання, його гнучкої процедури та інноваційного характеру з одного боку та необхідністю встановлення узгоджених, надійних стандартів надання послуг лобіювання і забезпечення інтересів суспільства — з другого. Хоча визначення оптимальної моделі регулювання лобіювання в Україні є темою для інших досліджень

Список використаних джерел:

1. Концепція проекту Закону України «Про відкритість та прозорість здійснення лобіювання в Україні» на Ресурсній платформі для участі регіонів України в проведенні реформ [Електронний ресурс].
2. Про лобіювання: проект закону.
3. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави. Навч. посібник. Вид. 9-е, зі змінами. — Львів: Край, 2007. — 192 с.
4. Corruption perceptions index 2014: results [Електронний ресурс].
5. First Report of the Committee on Standards in Public Life [Електронний ресурс] // Committee on Standards in Public Life. — 1995.
6. United States v. Harriss, 347 U.S. 612 (1954) [Електронний ресурс] // U.S. Supreme Court.