Контроль за тарифами

КМДА слід реєструвати всі свої акти, хоча законодавство цього прямо не вимагає

Громадяни, не вдоволені комунальними тарифами, намагаються їх оскаржити. Не останню роль у цьому процесі відіграє державна реєстрація відповідних актів, адже її відсутність позивачі намагаються використати на свою користь.

Шляхи оскарження

Останніми роками почастішали випадки, коли органи як державної влади, так і місцевого самоврядування не захищають, а навпаки, порушують і обмежують права та законні інтереси територіальних громад.

Прикладом незаконних або прийнятих на шкоду територіальним громадам рішень органів місцевого самоврядування є рішення щодо встановлення завищених тарифів на житлово-комунальні послуги. Про це свідчить і ряд судових рішень, зокрема ухвала Вищого адміністративного суду від 23.03.2006 про визнання незаконним рішення виконавчого комітету Харківської міської ради «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для житлово-експлуатаційних підприємств комунальної власності територіальної громади м.Харкова», постанова Окружного адміністративного суду м.Києва від 9.11.2011 про визнання незаконним порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.

Сьогодні тема щодо підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги є досить актуальною і жваво обговорюється як мешканцями столиці, так і інших міст. Доволі непроста й конфліктна ситуація назріла в Олександрії: міська влада (рада та виконком) приймає суспільно важливі рішення, зокрема з питань підвищення тарифів на тепло та воду, без проведення громадських слухань.

Так само складна й неоднозначна ситуація склалась у столиці. Підприємства та організації комунальної власності відповідно до встановлених Київською міською державною адміністрацією тарифів здійснюють розрахунок вартості наданих житлово-комунальних послуг із централізованого водопостачання та водовідведення. Отримавши ці послуги, деякі споживачі вважають їх вартість надмірно високою, тому знаходять підстави для оскарження розпоряджень КМДА в судовому порядку. Основним аргументом визнання їх незаконними є відсутність державної реєстрації в управлінні юстиції. Оскільки ця процедура не була здійснена, то, на думку позивачів, відповідно до указу Президента «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3.10.92 №493 і Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою КМ від 28.12.92 №731 розпорядження КМДА не набрали чинності, а отже, і здійснення на їх підставі розрахунку вартості наданих житлово-комунальних послуг є незаконним.

Представник департаменту державної реєстрації нормативних актів Мін’юсту Владислав Кікалов наголосив: «Функція державної реєстрації нормативно-правових актів, яку здійснюють органи юстиції, займає один з найбільших сегментів управлінської діяльності у сфері державної правової політики; державна реєстрація нормативно-правових актів, у тому числі органів та посадових осіб місцевого самоврядування, — це перш за все засіб захисту конституційних прав і свобод людини».

Подвійний статус

Відповідно до ст.118 Конституції виконавчу владу в Києві здійснює міська державна адміністрація. Особливості здійснення виконавчої влади й місцевого самоврядування в Києві та Севастополі, які мають спеціальний статус, визначаються окремими законами.

Закон «Про столицю України — місто-герой Київ» визначив особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в адміністративно-політичному центрі держави. Акта ж про Севастополь ще й досі не прийнято. Згідно з п.2 розд.VII «Прикінцеві положення» закону про столицю міська та районні в Києві ради (після внесення змін до цього документа у вересні 2010 року останні припинили своє функціонування) вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади. У цьому, власне, й полягають особливості.

Відзначимо, що така подвійна природа КМДА не властива класичній європейській моделі місцевого самоврядування й не узгоджується із закладеними в ст.4 Європейської хартії місцевого самоврядування принципами повної свободи дій, повноти та виключних повноважень органів місцевого самоврядування.

При здійсненні виконавчої влади КМДА підзвітна й підконтрольна КМ, а при здійсненні повноважень у сфері місцевого самоврядування —Київській міськраді. Це підтверджується й правовою позицією Конституційного Суду, викладеною в мотивувальній частині рішення від 25.12.2003 №21-рп/2003 в справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в Києві. У резолютивній частині цього ж рішення зазначено, що КМДА є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міськради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади.

Контроль нормотворчості

Відповідно до ч.5 ст.41 закону «Про місцеві державні адміністрації» «нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію». Згідно з ст.1 указу №493 та п.2 положення №731 державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Державну реєстрацію нормативно-правових актів КМДА здійснює Київське міське управління юстиції (ст.2 згаданого указу, п.6 положення). В ст.3 указу передбачено, що нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації. У разі порушення вимог щодо державної реєстрації нормативно-правових актів КМДА вказані акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані (п.15 положення).

На тому, що незареєстровані нормативно-правові акти є нечинними, наголошують у своїх працях і науковці. При цьому такі акти дуже часто суперечать законодавству.

За ч.2 ст.4 Господарського процесуального кодексу, суд не застосовує акти державних та інших органів, якщо ці акти не відповідають законодавству. Відповідно до ч.4 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства в разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції, закону, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана ВР, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Аналогічні приписи містяться в ст.8 Цивільного процесуального кодексу.

Поряд із цим чинними нормами, зокрема законом «Про місцеве самоврядування в Україні», не передбачено державної реєстрації нормативно-правових актів, прийнятих КМДА як виконавчим органом міськради. Йдеться лише про реєстрацію в органах юстиції статуту територіальної громади, що може бути прийнятим представницьким органом місцевого самоврядування.

Однак з огляду на те, що підзаконні нормативно-правові акти, в тому числі й розпорядження КМДА як органу місцевої виконавчої влади та виконавчого органу Київради, зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, вони повинні пройти державну реєстрацію в органах юстиції задля забезпечення принципів верховенства права та законності, крім перелічених випадків, коли на державну реєстрацію акти не подаються.

Коригуючи закони

Пунктом 3 ч.5 ст.19 «Прикінцеві положення» закону «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» від 9.07.2010 №2479-VI, який набрав чинності 31.10.2010, викладено в новій редакції пп.2 п.«а» ч.1 ст.28 закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Тепер до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать владні (самоврядні) повноваження, зокрема щодо «встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги».

Відповідно до попередньої редакції вказаного підпункту до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належали повноваження щодо встановлення в порядку й межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади.

Таким чином, повноваження щодо встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення вже належать національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. До набрання ж чинності відповідними змінами такі повноваження здійснювалися КМДА.

Загалом питання щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, за своєю природою, є питаннями місцевого значення, тому повинні вирішуватись органами місцевої влади за погодженням з територіальними громадами. Можливо, врахувавши численні випадки порушень законодавства органами місцевого самоврядування при встановленні тарифів, на чому ми вже наголошували раніше, законодавець тимчасово зробив національну комісію відповідальною за встановлення тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення.

Пунктом 4 ч.2 розд.VІ «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про державно-приватне партнерство» від 1.07.2010 №2404-VI, який набрав чинності 31.10.2010, викладено в новій редакції п.7 ч.1 ст.18 закону «Про місцеві державні адміністрації». Відтоді місцева державна адміністрація «визначає і встановлює норми споживання у сфері житлово-комунальних послуг, здійснює контроль за їх дотриманням».

За попередньою редакцією п.7 ч.1 ст.18 указаного акта до відання місцевої державної адміністрації належало регулювання цін і тарифів за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, визначення та встановлення норм їх споживання, здійснення контролю за їх додержанням.

Отже, законодавець позбавив КМДА повноважень установлювати тарифи. Нині це компетенція національної комісії. Натомість міськдержадміністрація повноважна визначати та встановлювати норми споживання у сфері житлово-комунальних послуг, здійснювати контроль за їх дотриманням.

Тлумачення понять

Аналіз понять «встановлення» та «регулювання», які вживаються в пп.2 п.«а» ч.1 ст.28 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та п.7 ч.1 ст.18 закону «Про місцеві державні адміністрації», котрі діяли до 31.10.2010, дає підстави для висновку, що ці поняття мають суттєві відмінності. Згідно з Великим тлумачним словником сучасної української мови слово «встановлювати» означає «організовувати, здійснювати, налагоджувати; визначати, розпізнавати за певними ознаками», а слово «регулювати» — «впорядковувати що-небудь, керувати чимось, підкорюючи його відповідним правилам, певній системі».

Для порівняння: валютне регулювання — це діяльність держави та уповноважених нею органів, спрямована на регламентацію міжнародних розрахунків і порядку здійснення операцій з валютними цінностями. Тобто йдеться про дії щодо реальних об’єктів — валютних цінностей. Отже, і регулювання тарифів є стадією, якій передує стадія їх встановлення.

У зв’язку із цим, вирішуючи питання щодо необхідності державної реєстрації розпоряджень КМДА, якими встановлено тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення та які прийняті до 31.10.2010, слід виходити з такого:

• якщо розпорядженням КМДА тарифи встановлюються, то вона могла діяти лише як виконавчий орган міськради; державної реєстрації такого роду документів закон прямо не вимагає, однак розпорядження виконавчих органів і не віднесені до актів, які не потребують державної реєстрації;

• якщо розпорядженням тарифи регулюються, то, приймаючи його, КМДА могла діяти лише як місцевий орган виконавчої влади; тоді державна реєстрація документа є обов’язковою.

Утім, залишаються відкритими питання:

чи достатньо тільки логічного і граматичного аналізу для з’ясування волі законодавця?

чи сприяє лише мовне тлумачення норм права повному їх розумінню?

Очевидно, КМДА, хоч в якій би ролі вона виступала, повинна усвідомлювати, що її акти зачіпають права й законні інтереси громадян. Тому розпорядження повинні пройти державну реєстрацію, адже це — запорука забезпечення принципів верховенства права і законності, на яких неодноразово наголошував КС у своїх рішеннях.