Великая «мантиечистка»

Судьи не против люстрации, но по международным стандартам

Проект закона «О восстановлении доверия к судебной системе Украины» в целом нашел поддержку у представителей судебной системы. Однако и в Верховном, и в Высшем хозяйственном судах высказали ряд принципиальных замечаний к отдельным положениям документа. Со ссылкой на международные акты и выводы Венецианской комиссии служители Фемиды предложили согласовать эту законодательную инициативу с общепризнанными принципами независимости судебной ветви власти и Конституцией Украины.

А «люстраційники» хто?

Основні зауваження, викладені в оприлюднених висновках ВС та ВГС, стосуються порядку проведення ате­стації та люстраційної перевірки суддів, а також складу спеціальної комісії та її повноважень.

Так, фахівці ВС нагадують, що Україна як член Ради Європи взяла на себе зобов’язання створити належні умови для функціонування судової влади з гарантуванням незалежності, неупередженості та самостійності судів і суддів. Так, пунктом 11 Висновку №190 (1995) ПАРЄ щодо вступу України до Ради Європи передбачено, що незалежність судової влади відповідно до принципів Ради Європи буде забезпечено, зокрема стосовно призначення та перебування на посаді суддів.

У свою чергу в Рекомендації CМ/Rес (2010)12 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки вказується, що саме незалежність судової влади забезпечує кожній особі право на справедливий суд і тому є не привілеєм суддів, а гарантією поваги до прав людини та основоположних свобод, що дає змогу кожній особі відчувати довіру до судової системи. З огляду на це у ВС підкреслюють, що «відновлення довіри суспільства до судової гілки влади має відбуватися з урахуванням міжнародних стандартів». Натомість окремі положення проекту не узгоджуються із цими принципами.

Зокрема, йдеться про порядок формування спеціальної комісії, яка проводитиме люстраційну перевірку. Відповідно до положень ст.3 проекту така комісія формується з 17 членів: по 4 — обираються Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів, 3 — Кабінетом Міністрів, 6 — Верховною Радою, двоє з яких мають бути суддями.

Згідно з висновком №10 (2007) Консультативної ради європейських суддів члени судової ради, яка уповноважена розглядати питання притягнення суддів до відповідальності, «мають обиратися з огляду на їхні компетенцію, досвід, розуміння суддівської діяльності, здатність вести дискусію та культуру незалежності». Водночас кандидати в члени такої ради не повинні бути політиками, членами парламенту, працівниками виконавчої влади. Ті ж із представників комісії, які не є суддями, на думку КРЄС, «можуть обиратися з кола визначних юристів, професорів університетів з певною тривалістю професійного стажу, видатних громадян».

Крім того, у висновку наголошується, що судді — члени ради мають обиратися іншими суддями «відповідно до методів, що гарантують найширше представництво судової системи на всіх рівнях». Аналогічні рекомендації, нагадують у ВС, містяться також у спільному висновку Венеціанської комісії та Дирекції зі співпраці Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи від 11.10.2010 №588 щодо закону «Про судоустрій і статус суддів».

Натомість, за положеннями проекту, лише теоретично більшість у складі комісії можуть становити судді, якщо і ВРЮ, і ВККС делегують саме таких представників. Проте формально жоден із них не вважатиметься обраним самими суддями, не кажучи вже про двох суддів, яких делегує до комісії парламент. Крім того, у ВС відзначають, що у проекті не передбачено представництва в комісії від судів усіх юрисдикцій і рівнів судової системи.

Крім того, на думку фахівців ВГС, «залучення до спеціальної комісії представників виконавчої та законодавчої гілок влади призведе до порушення конституційного принципу поділу державної влади (ст.6 Конституції), встановленого балансу між гілками влади, а отже, може вплинути на незалежність суддів, гарантовану Основним Законом (ст.126) та міжнародними актами».

Що вважати «суттєвими обмеженнями»?

Як і під час обговорення проекту в Міністерстві юстиції (див. «ЗіБ» №10/2014. — Прим. ред.), чимало зауважень висловлювалося щодо критеріїв очищення судової влади. Насамперед це стосується такого визначення, як «суттєве обмеження» конституційних прав і свобод громадян.

Так, у п.4 ч.1 ст.4 проекту міститься оціночне поняття «суттєве обмеження» конституційних прав і свобод громадян. На думку фахівців ВС, це «не відповідає принципу юридичної визначеності та може призвести до різного його тлумачення і вибіркового підходу до визначення рішень, щодо яких буде здійснюватися перевірка, та як наслідок — до розправи над суддями».

З іншого боку, п.6 ч.1 ст.4 проекту передбачає перевірку щодо наявності дисциплінарних проваджень стосовно судді та характеру застосованих дисциплінарних стягнень. Водночас, звертають увагу у ВС, не визначено, які конкретно провадження перевірятимуться та яке рішення прийматиме комісія в разі виявлення порушень. Як наслідок, це може призвести до масових звернень суддів до СК стосовно перегляду застосованих до них стягнень.

У ВС також нагадали, що у висновку №3 (2002) КРЄС щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема питання етики, несумісної поведінки та безсторонності, зазначається, що «професійні стандарти діяльності суддів є найкращими прикладами поведінки, до яких усі судді мають прагнути». Натомість якщо прирівняти недотримання цих стандартів до неналежної поведінки, яка тягне за собою дисциплінарне провадження, це, вважають у європейській інституції, «перешкоджатиме майбутньому розвитку таких стандартів та може призвести до неправильного їх розуміння». Тому для відкриття дисциплінарного провадження «порушення має бути серйозним і кричущим; основою для розслідування не може бути просте недотримання професійних стандартів».

З огляду на це у ВС вважають за доцільне передбачити у проекті норми, які регулюватимуть порядок, підходи та критерії оцінювання, що застосовуватимуться під час люстраційної перевірки. Тим самим буде дотримано п.17 Основних принципів щодо незалежності правосуддя, схвалених резолюціями №№40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року. В них зазначено, що «звинувачення або скарга, яка надійшла на суддю під час виконання ним професійних обов’язків, повинна бути невідкладно й безсторонньо розглянута згідно з відповідною процедурою. При цьому суддя має право на відповідь і справедливий розгляд».

Натомість, за первинним проектом закону, суддя, щодо якого виявлені факти, перелічені у критеріях люстрації, заздалегідь позбавлявся права дати пояснення стосовно своїх рішень. Водночас, за проектом, ВРЮ фактично лише легітимізуватиме висновки СК і вноситиме рекомендації про звільнення суддів за порушення присяги, будучи позбавлена права з’ясувати обставини, які покладені в основу відповідного висновку комісії.

Погоджуються зі своїми колегами і у ВГС. «Суддівський корпус, звісно, виступає за те, щоб судді, які ухвалюють незаконні й несправедливі судові рішення, несли встановлену відповідальність. Однак перевірка діяльності суддів на предмет законності має відбуватися у демократичний спосіб за участю висококваліфікованих юристів, у тому числі професійних суддів та суддів у відставці. Відповідні виснов­ки комісії не повинні носити безапеляційний характер», — наголошують «господарники».

Тобто Вища рада юстиції як конституційний орган, що відповідає за формування високопрофесійного суддівського корпусу, до якого будуть спрямовуватися документи з результатами перевірки, повинна мати повноваження в частині аналізу встановлених комісією обставин та ухвалення власних рішень.

Переглядається все?!

Як недолік проекту у ВС назвали і відсутність обмежень у часі щодо рішень, які підлягатимуть перевірці. «Така невизначеність може призвести до того, що перевірці підлягатимуть судді, які приймали рішення, що не відповідають рішенням Європейського суду з прав людини (п.5 ч.1 ст.4 проекту), починаючи з моменту ратифікації Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, тобто з 1997 року», — наголошують експерти. Аналогічна ситуація, прогнозують у ВС, може виникнути з перевіркою щодо «суттєвого обмеження» конституційних прав і свобод громадян (п.4 ч.1 ст.4 проекту).

Фахівці ВГС додають, що подібна всеосяжна перевірка всього масиву судових рішень неможлива на практиці та «матиме руйнівні наслідки для правового порядку в країні». Більше того, якщо будь-яке судове рішення може бути переглянуто без обмежень у часі, вважають у ВГС, це стане реальною загрозою для суспільного життя.

«Підтримуючи необхідність проведення рішучих заходів, спрямованих на оздоровлення судової системи та підвищення довіри до правосуддя, судді господарських судів переконані, що це завдання вимагає виваженого підходу, опрацювання та узгодження критеріїв та ретельного опрацювання процедур, які гарантують права всіх зацікавлених осіб», — відзначається у висновку ВГС на проект закону. Водночас, як зазначив у своєму звіті за результатами візиту в Україну 4—10 лютого 2014 року (п.60) комісар Ради Європи з прав людини Нільс Муйжніекс, «мають бути впроваджені належні механізми забезпечення незалежності суддів від зовнішнього впливу, особливо при розгляді справ, що є резонансними в суспільстві».

Крім того, проект передбачає проведення атестації суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Хоча в законі «Про судоустрій і статус суддів» відсутнє визначення такого поняття, як «атестація суддів», а тому, вважають у ВС, «цей процес потребує детальної регламентації з визначенням поняття атестації, строків її проведення тощо».

Квоти та повноваження

У висновках обох судів містяться застереження і щодо нового порядку обрання делегатів на з’їзд суддів, що фактично відновлює квоти представництва, які діяли відповідно до закону «Про судоустрій України». Нескладно підрахувати, що за умов делегування по одному представникові від кожного суду на з’їзд доведеться запрошувати близько 800 делегатів. На думку ВС, це «суттєво ускладнить його скликання та проведення».

У ВГС стурбовані й тим, що за таких квот не будуть враховані позиції представників адміністративних та господарських судів. Адже загальні суди будуть представлені 752 делегатами, в той час як господарські та адміністративні суди — 58 та 61 делегатами відповідно. Більш справедливим «господарники» вважають делегування на з’їзд по 3 представники від кожної області або регіону.

Судді також звернули увагу ініціаторів проекту на неузгодженість із ст.6 та п.14 ч.1 ст.92 Конституції п.6 розділу ІІ «Прикінцевих положень» проекту щодо наділення Уряду повноваженнями приймати нормативно-правові акти, які б визначали порядок діяльності комісії, порядок проведення атестації суддів, механізм перевірки достовірності та повноти відомостей, що містяться в деклараціях про доходи й витрати суддів та членів їх сімей. Це, на думку ВГС, уможливить створення додаткових умов для політизації процедури перевірки. Задля уникнення таких наслідків пропонується, аби відповідний порядок був прийнятий Радою суддів як вищим органом суддівського самоврядування. А повноваження з перевірки достовірності та повноти відомостей, що містяться в деклараціях, залишити в компетенції органів виконавчої влади в порядку, встановленому законом «Про засади запобігання і протидії корупції».

Загалом, як відзначено у висновку ВГС, такі законодавчі ініціативи мали б погоджуватися із Венеціанською комісією, на що звертав увагу у своїх виступах комісар з прав людини РЄ. Адже, вважають «господарники», «порушення Конституції та законів України потягне за собою руйнацію спільних позитивних надбань, втрата яких суттєво позначиться на досягненні головної мети — забезпеченні верховенства права в правовій демократичній державі — Україні».

Водночас збори суддів схвалили запропонований порядок призначення суддів на адміністративні посади. «Безперечно, такий підхід основується на демократичних європейських цінностях і принципах та здатний підвищити довіру громадян до судів, а суддів до свого керівника», — відзначають у ВГС.

Проте фахівці радять доопрацювати деякі норми, зокрема п.5 розділу ІІ «Прикінцевих положень» проекту, яким передбачено автоматичне, з моменту набрання чинності законом, звільнення голів вищих спеціалізованих судів та судів апеляційної та першої інстанцій, які призначені на ці посади після 30 липня 2010 року. Тобто — Вищою радою юстиції. Водночас новий порядок призначення на адмінпосади набере чинності через 13 місяців із дня дії закону.

Як прогнозують у ВГС, така ситуація призведе до того, що суди взагалі не матимуть керівників або вони будуть призначені відповідно до визначеного законом «Про судоустрій і статус суддів» порядку, який нині в суспільстві визнається як неприйнятний. Адже за відсутності в судах керівників виконувати їх функції буде нікому, «суди на невизначений час залишаться без належного адміністрування, що дестабілізує функціонування судової системи в цілому». Це, вважають у ВГС, також матиме наслідком погіршення якості судочинства, що, в свою чергу, призведе до зворотного результату — зменшення довіри до судів.

При цьому господарники пропонують, аби звільнення з адмінпосади відбувалося не автоматично, а лише після встановлення обставин, за яких суддя не може продовжувати займати відповідну посаду. Крім того, зазначається у висновку, «таке звільнення є безпосереднім втручанням в роботу судів, які повинні самостійно вирішувати питання щодо внутрішньої діяльності суду».

У ВГС нагадують, що «застосування відповідних положень є нівелюванням загальних засад презумпції невинуватості особи, що на практиці може мати наслідком прийняття Європейським судом з прав людини жорстких рішень проти України, як, наприклад, це було в справі колишнього судді Верховного Суду Олександра Волкова».

***

Як відомо, люстрація — це очищення через жертвопринесення. Тепер парламент вирішуватиме, що чи хто стане цією жертвою: чи то окремі судді, чи незалежність усієї судової системи.

Пряма мова

— Світовий досвід свідчить: люстрація має основуватися на кількох принципах. Передусім — на принципі справедливості, а не переслідуванні чи помсти. Якщо ж керуватися принципом помсти, то в майбутньому, через цикл зміни влади, це буде підставою для тих, хто матиме запис «звільнений у зв’язку з люстрацією», безперешкодно поновитися на посаді. Не це має закладатися в основу. Правових підстав для притягнення до відповідальності дійсно винних осіб, у тому числі й суддів, достатньо і сьогодні. Ми маємо виокремити осіб, які свідомо порушували закон, і вже сьогодні їх звільняти.

Щоб відновити довіру до судової гілки влади, ми повинні сказати всім суддям: якщо хтось із них відчуває хоч якийсь сумнів у тому, що він має авторитет, то за наявності права на відставку він повинен мати право піти у відставку. Якщо такого права немає — звільнятися. Якщо суддя вважає себе кришталево чистим, він має пройти конкурсний відбір. А потім за участю тієї ж громадськості надаються висновки щодо конкретної кандидатури, відбувається обрання суддів. Це буде певна люстрація.

Законопроект нагальний з точки зору політичної доцільності. Проте я назвав би його законом про помсту суддям. Потрібно дотримуватися рівноваги та балансу: закони приймала ВР, втілював їх у життя, зокрема, і Кабмін, а відповідати — суддям? Це не зовсім справедливо.