Александр ПАСЕНЮК: «Новый закон позволит судам быть более независимыми от политических органов государства и политических кризисов»
Административная юстиция пережила бурные события прошлой осени, не понеся потерь. Судебная реформа также не осложнит жизнь этому специализированному подразделению Фемиды. Наоборот, возросла его значимость в решении споров с участием высших государственных органов и укрепилась независимость в вопросах руководства.
И, похоже, уже в сентябре систему админсудов во второй раз возглавит Александр ПАСЕНЮК. Поэтому его вы¬ступление на конференции судей административных судов, состоявшейся 20 августа, не только подвело черту, став, по сути, итогом пятилетнего пути, но и было своеобразной «кандидатской программой» председателя ВАС относительно планов по дальнейшему развитию молодой юстиции.
«Органы власти не были заинтересованы создавать условия для независимого контроля за своей деятельностью»
И мировая, и отечественная практика начала прошлого века показывают, что судебный контроль за публичной администрацией является неотъемлемым атрибутом правового государства, государства, уважающего права и достоинство человека. Поэтому не удивительно, что сразу же после провозглашения Украиной независимости в соответствующем постановлении парламента была задекларирована необходимость создания в Украине административных судов. На то время, наверное, только авторы этого постановления и наиболее дальновидные государственные деятели понимали, что именно административная юстиция способна стать одним из основных «предохранителей», спаса¬ющих от возвращения в административно-командное прошлое, в котором было мало места для личной свободы и свободного развития личности.
Сегодня административная юстиция — это свершившийся факт, значение которого осо¬знает каждый гражданин. Хотя нередко слышим упреки в предубежденности административных судов и их политической заангажированности, граждане все же активно обращаются в суд, причем не только в процессуальной форме, но иногда и в сочетании с формами общественного влияния. Пикеты и разного рода митинги возле судов, рассматривающих определенные правовые споры при участии представителей пикетчиков, свидетельствуют: граждане все-таки верят в то, что судья способен принять самостоятельное и объективное решение.
Между провозглашением идеи административной юстиции в 1992 году и началом работы всей системы отечественных административных судов в марте 2009 года пройден долгий путь борьбы. Так, первые 10 лет этого пути характеризовались борьбой за признание данной идеи политиками. Лишь в законе «О судоустройстве Украины» от 7.02.2002 Верховная Рада заложила правовые основы создания отечественных административных судов.
В следующие три года публичная администрация почти полностью игнорировала те предписания данного закона, которые касались создания системы административных судов. Закон установил, что система административных судов должна была быть сформирована до 1.06.2005. Однако за отведенный период указом Президента от 1.10.2002 был создан только Высший административный суд. В сентябре 2005 года создана Судебная палата по административным делам Верховного Суда. А развертывание системы окружных и апелляционных административных судов затянулось после этого еще на 4 года.
Конечно, органы публичной администрации не были заинтересованы создавать условия, при которых их деятельность оказывалась под независимым контролем со стороны административных судов. К этому можно добавить излишнюю политизацию всех вопросов, связанных с введением административной юстиции. Так, Верховная Рада и Президент затягивали решение вопроса о назначении судей административных судов. Местные органы власти не оказывали поддержки в решении вопросов относительно предоставления административным судам помещений. Государственная судебная администрация должным образом не обеспечивала административные суды техникой, финансами. В свою очередь Верховный Суд, который позволил втянуть себя в политический конфликт, также прибегал к разного рода давлению на судей административных судов: начиная с так называемой проверки организации работы ВАС и некоторых других административных судов и заканчивая публичными призывами ликвидировать систему административных судов.
«Систематическое невыполнение государством своих обязательств привело к постоянному увеличению количества социальных споров»
Несмотря на упомянутые неблагоприятные обстоятельства, отечественной админист¬ративной юстиции все же удалось занять надлежащее место в украинском обществе. Социологические исследования и судебная статистика свидетельствуют, что граждане доверяют административным судам. За период с 2005 года количество исковых заявлений возросло более чем в 10 раз, количество апелляционных жалоб — более чем в 15, а количество кассационных жалоб — в 3 раза. На качестве судебных решений это не отразилось (оно даже повысилось), однако значительно увеличились длительность рассмотрения дел и, соответственно, сроки окончательного восстановления прав истцов. Несмотря на значительное повышение судьями административных судов интенсивности своей работы, остатки нерешенных дел постоянно росли; так, на конец 2009 года, в частности, в апелляционных административных судах они составляли 54% общего количества дел, находившихся на рассмотрении, в ВАС — 67%.
Эти показатели, по моему мнению, были предопределены такими основными факторами. Во-первых, из года в год правовое качество работы публичной администрации понижается. Причем не только и не столько низовых звеньев, сколько высших органов власти. Систематическое невыполнение государством своих социальных обязательств перед социально незащищенными слоями населения привело к тому, что количество социальных споров постоянно увеличивалось и составляет на сегодня больше половины всех административных споров.
Во-вторых, невыполнение государством своих обязанностей перед человеком привело к ситуации, когда тот в ответ не выполняет своих обязанностей перед государством. Вследствие этого в течение 2008—2009 годов прослеживается четкая тенденция к росту числа исков публичной администрации к частным лицам.
В-третьих, перманентный политический кризис, в котором находилась страна в течение последних 5 лет, сущест¬венно затормозил процесс заполнения вакантных судейских должностей во вновь сформированных окружных и апелляционных административных судах, а также создание для судей надлежащих условий труда.
В-четвертых, эффективность административного судопроизводства существенно снижали недостатки действующего, в первую очередь процессуального, законодательства, которые делали возможным преднамеренное затягивание процесса, неисполнение судебного решения и т.п.
В-пятых, последние 5 лет система административных судов находилась в процессе становления, их организационный потенциал лишь формировался. Поэтому естественно, что на решение всех проб¬лем организации судопроизводства и осуществления правосудия у административных судов уходило больше времени, чем это заняло бы у судов с устоявшимися традициями функционирования.
На сегодня могу сказать, что негативное влияние некоторых из упомянутых факторов снижено, а то и вообще нейтрализовано в основном благодаря заполнению вакантных судейских должностей, усовершенствованию процессуального законодательства, повышению уровня организационного обеспечения деятельности административных судов и сущест¬венным законодательным изменениям в сфере судоустройства и статуса судей.
В частности, по состоянию на август 2010 года нам удалось обеспечить укомплектование апелляционных административных судов на 50% от штатной численности судей, а окружных административных — на 80%. Кстати, даже такой уровень укомплектованности позволил окружным админсудам не только прекратить увеличение остатков нерешенных дел, но и вернуть этот показатель на уровень 2006 года (17% дел, находившихся в производстве на протяжении года). Правда, при этом следует иметь в виду, что на приведенный показатель тоже повлияли изменения в предметной подсудности админсудов в конце 2008 года.
Для того чтобы снять проб¬лему остатков нерассмотренных дел и предотвратить возникновение ее в будущем, штатную численность судей админсудов необходимо увеличить: в ВАС — на 7, в мест¬ных административных — на 106, в апелляционных административных судах — на 30 еди¬ниц. Соответствующее предложение уже внесено Президенту, министру юстиции и Государственной судебной ад¬министрации.
«Количество жалоб будет уменьшено с помощью ряда процессуальных «фильтров»
На основе наработок судей админсудов были подготовлены и приняты изменения в Кодекс административного судопроизводства. Так, с целью прекращения многочисленных случаев отложения рассмотрения дела из-за неявки участников процесса, о которых нет сведений, что им вручены судебные повестки, КАС дополнен следующими положениями:
- о возможности вызова участников процесса в суд путем направления им текста повестки по электронной почте (ст.38 КАС);
- о возможности продолжения рассмотрения дела в случае повторного неприбытия ответчика, который не является субъектом властных полномочий и был должным образом проинформирован о дате, времени и месте судебного разбирательства (ч.4 ст.128 КАС);
- о возможности рассмотрения дела в порядке письменного производства, если явились не все лица, участвующие в деле, хотя и были должным образом поставлены в известность о дате, времени и месте судебного разбирательства, если нет необходимости заслушать свидетеля или эксперта (ч.6 ст.128 КАС).
Для того чтобы судья меньше отвлекался на простые по фактическому и юридическому содержанию дела в административном судопроизводстве, введено сокращенное производство. В порядке этого производства будут решаться дела об:
- обязательстве субъекта властных полномочий совершить определенные действия относительно рассмотрения обращения частного лица;
- обязательстве назначить и осуществить социальные выплаты;
- прекращении юридических лиц или физических лиц — предпринимателей;
- взыскании денежных сумм, основывающиеся на решениях субъекта властных полномочий, относительно которых завершился установленный этим кодексом срок обжалования.
Количество административных исков предусматривается сократить с помощью института судебного решения, благодаря которому суд имеет возможность контролировать выполнение субъектом властных полномочий постановления, принятого не в его интересах. Отныне частное лицо — истец, считающий, что ответчик выполняет постановление по делу ненадлежащим образом, может обжаловать соответствующее решение или действие здесь же, на стадии исполнения судебного решения, не обращаясь в суд с новым иском (ст.267 КАС).
В свою очередь количество апелляционных и кассационных жалоб будет уменьшено с помощью ряда процессуальных «фильтров». Так, вводится за¬прет на апелляционное обжалование судебных решений по делам по поводу решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий относительно привлечения к административной ответственности (ст.1712 КАС), а также запрет на кассационное обжалование судебных решений, принятых в порядке сокращенного производства (ст.1832 КАС).
На ускорение судебного процесса направлены изменения, которыми существенно ограничена возможность апелляционного суда возвращать дело на рассмотрение в суд первой инстанции: возвращать можно будет лишь те дела, в которых предметом апелляционного пересмотра являются определения, препятствующие дальнейшему производству по делу (ст.204 КАС). Это значительно уменьшит количество случаев безосновательного возвращения дел из апелляционных в местные суды.
С целью усиления институционной способности административных судов Высший административный суд принял следующие меры. Во-первых, судьями и работниками ВАС систематически проводились проверки состояния организации осуществления правосудия в окружных и апелляционных административных судах.
Во-вторых, налажена работа системы информационно-аналитического и методического обеспечения Высшим административным судом деятельности низших судов. В частности, путем:
- подготовки и доведения до ведома судей информационных и обзорных писем по актуальным вопросам административного судопроизводства;
- подготовки и принятия рекомендательных разъяснений;
- проведения семинаров;
- оперативного доведения до ведома судей судов низшего уровня судебных решений ВАС и ВС.
В-третьих, положено начало созданию единого информационного пространства административной юстиции, которое обеспечит обмен данными в электронном виде между административными судами.
В-четвертых, с целью введения международных стандартов и изучения передового зарубежного опыта в области административной юстиции ВАС активно сотрудничает с иностранными государствами и международными организациями. С началом работы системы административных судов с 2007 года к программам международного сотрудничества активно привлекались также окружные и апелляционные административные суды. Особо следует отметить сотрудничество ВАС с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, Советом Европы, Европейским Союзом, Программой развития ООН и Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также с такими странами, как Германия, Франция, США, Польша, Литва, Канада, Великобритания и др.
«Мы имеем возможность открыть новый этап в истории развития органов судейского самоуправления»
И наконец, относительно изменений в сфере судоустройства и статуса судей, которые вводятся законом «О судоустройстве и статусе судей» от 7.07.2010. Эти изменения, по моему мнению, позволят судам, в том числе административным, быть более независимыми от политических органов государства, политических кризисов, а значит, более эффективно защищать права и свободы физических и юридических лиц.
Большинство идей, заложенных в данный закон, нарабатывались отечественным юридическим сообществом в течение длительного времени (начиная с развертывания судебной реформы в 1992 году) и не вызывают никаких возражений.
Во-первых, закон «О судоустройстве и статусе судей» привел отечественное законодательство и практику в соответствие с рядом положений Конституции, таким образом выполнены соответствующие решения Конституционного Суда. В частности, усовершенствован порядок финансирования судов, восполнен законодательный пробел относительно порядка назначения председателей судов и их заместителей.
Во-вторых, определенные положения национального законодательства приведены в соответствие с международными стандартами в сфере организации судебной власти, в том числе относительно большинства судей в составе Высшего совета юстиции, максимального снижения политической составляющей в процедуре назначения (увольнения) судей.
В-третьих, в законе учтен ряд соответствующих предложений, которые были высказаны экспертами Совета Европы. В части организации судопроизводства и осущест¬вления правосудия учтены предложения о распределении дел между судьями с помощью автоматизированной системы. В части судоустройства реализовано предложение о лишении Президента и Верховной Рады права назначать определенную часть членов Высшей квалификационной комиссии, что было своеобразной формой организационного проникновения парламентской и президентской власти в структуры судебной власти и не может расцениваться иначе как нарушение принципа разделения власти.
В части статуса судьи восприняты предложения об:
- анонимности тестирования кандидатов на должности судей;
- разграничении (и упрощении) процедур освобождения судей от должностей по состоянию здоровья в связи с другими подобными обстоятельствами и процедур увольнения из-за дискредитирующих обстоятельств, прежде всего из-за ненадлежащего поведения и т.п.
Ну и, возможно, наибольший реформаторский потенциал заложен в процедуры отбора кандидатов на должности судей и институт дисциплинарной ответственности последних.
В конце хотелось бы остановиться на необходимости активнее использовать потенциал отечественных органов судейского самоуправления. Новый закон заметно расширил их полномочия. Сегодня мы имеем возможность открыть новый этап в истории их развития, когда они будут выступать не в роли просителей перед Правительством и парламентом, а в роли равноправного партнера.
В частности, стоит подумать над тем, чтобы съезд судей и Совет судей Украины имели больше возможностей влиять на решение проблем, которые являются общими для каждой юрисдикции, например обеспечения помещениями, введения единой судебной информационной системы. Сегодня в соответствии с законом «О государственных целевых программах» соответствующие документы в сфере юстиции утверждаются Правительством, поэтому у судей минимум возможностей, чтобы влиять на определение направлений расходования бюджетных средств. Исправить эту ситуацию могут изменения в данный закон, которыми право утверждать государственные целевые программы в сфере юстиции будет передано высшим органам судейского самоуправления.
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!