Врачей и ученых уравняли с Президентом и министрами. В ответственности
Наконец появился рождавшийся в муках закон «О принципах предупреждения и противодействия коррупции» №3206-VI от 7.04.11. Некоторые его статьи вступят в силу только с 1 января 2012 г. Поэтому давать оценку эффективности акта, пока нет практики его применения, было бы преждевременно. Однако опубликованный многословный текст позволяет оценить отдельные его положения. Если отбросить «фразеологические» стст.2, 3 закона, то можно считать, что на первый план в нем (в ст.4) выдвинуто определение субъектов ответственности за коррупцию. И вот тут начинаются вопросы, возникающие из самого текста.
Юридические лица публичного права
Текст ст.4 закона, который по идее должен быть краток, прост и всем понятен, почему-то связали с одним из до сих пор не расшифрованных терминов Гражданского кодекса — «юридическое лицо публичного права». Через это понятие, не растолкованное ни в Гражданском кодексе, ни в ст.1 закона №3206-VI, посвященной значению употребляемых в нем терминов, определяется группа субъектов ответственности за коррупционные правонарушения.
В отличие от чиновников, должности которых очень подробно перечислены в п.1 ч.1 ст.4 (начиная с Президента, Председателя Верховной Рады, Премьер-министра, министров, других государственных служащих, судей, депутатов), этой группе в пп.«а» п.2 ч.1 ст.1 дано общее наименование «должностные лица юридических лиц публичного права, которые не названы в п.1 ч.1 настоящей статьи, но получают заработную плату за счет государственного или местного бюджета». Так как разработчики закона не придумали краткого названия этой группы субъектов, длинное повторяется в законе много раз. Но суть вопроса в том, что эту не определенную четко группу в акте №3206-VI приравняли по ответственности к первым лицам государства, к чиновникам самого высокого ранга.
Как же определить, на каких конкретно должностных лиц распространяется пп.«а» п.2 ч.1 ст.4? Видимо, для этого надо все же выяснить, что такое «юридическое лицо публичного права». Понятие появилось в проекте нового Гражданского кодекса, представленном на рассмотрение Верховной Рады в конце 1996 г., без каких-либо обоснований. Что это такое, разработчики объяснить не могли. Однако в качестве пояснения записали в ст.81 ГК, что «юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АРК или органа местного самоуправления».
Такое определение, касающееся только одного признака организации, так ничего, по сути, и не объяснило, ведь государственные и местные органы могут создавать организации, учреждения, предприятия самого различного назначения. Кроме того, понятие «юридическое лицо» всегда применялось в гражданском законодательстве для обозначения свойства организаций быть субъектами гражданского права наряду с индивидуальными субъектами — гражданами, называемыми в нашем ГК «физическими лицами». Поэтому понятие «юридическое лицо публичного права» никак не вяжется с устоявшимися в науке и практике представлениями о юридическом лице как субъекте гражданского права, которое в науке квалифицируется в качестве частного права, а не публичного. В связи с неясностью понятия возникло предположение, что это просто неверный перевод с иностранного языка текста, скопированного при подготовке ГК.
В иностранном законодательстве используется понятие public utility, то есть «публичное предприятие», или «предприятие публичного пользования», или «социальное предприятие». В энциклопедии Britannica дается, например, следующее определение: «Предприятие общественного пользования (public utility) — предприятие, предоставляющее определенный вид общественных услуг, включая общественный транспорт (автобусы, авиалинии, железные дороги); телефонную и телеграфную связь; энергию, тепло и свет; водоснабжение и канализацию, обеспечиваемые предприятиями местного подчинения. В большинстве стран подобные предприятия принадлежат государству и управляются государством».
В соответствии со ст.178 Хозяйственного кодекса Украины («Публичные обязательства субъектов хозяйствования») публичным предприятием можно считать «субъект хозяйствования, который в соответствии с законом и своими учредительными документами обязан осуществлять выполнение работ, оказание услуг или продажу товаров каждому, кто к нему обращается на законных основаниях, не имеет права отказывать в выполнении работ, оказании услуг, продаже товаров при наличии у него такой возможности или отдавать предпочтение одному потребителю перед другим, кроме случаев, предусмотренных законодательством».
То есть public utility в нашей терминологии и в наших реалиях — это, как правило, предприятия, учреждения коммунального хозяйства, коммунальной собственности. Но так ли считают авторы закона №3206-VI, говоря о «юридических лицах публичного права»?
Употребляя в предназначенном для многих тысяч людей законе то или иное понятие, необходимо хотя бы разъяснять в преамбуле его смысл. В данном случае этого почему-то не сделали. В результате открываются широкие возможности для различного толкования этого понятия на практике, а следовательно, для коррупции, на борьбу с которой вроде бы направлен закон, ибо, как говорят на Востоке, слово, как буйвол арбу, влечет за собой последствия.
Известен общий принцип — больше должно спрашиваться с того, кому больше дается. Однако из приведенной формулировки следует, что в соответствии со ст.4 нового закона, например, такие получающие зарплату за счет бюджета должностные лица, как заведующие научными лабораториями и отделами научно-исследовательских институтов, отделений больниц, предприятий коммунального хозяйства могут при желании чиновников, применяющих закон №3206-VI, приравниваться по ответственности к высшим должностным лицам государства, хотя в отличие от госслужащих не принимают присягу и не имеют ни прав, ни привилегий, данных этим лицам. Честь, конечно, большая. Но на практике это означает, что, как и в настоящее время, внимание борцов с коррупцией будет сосредоточено на многочисленной мелкой сошке, а на привлечение к ответственности крупных коррупционеров из высших эшелонов власти ни сил, ни времени не останется.
Будут отчеты МВД, СБУ, прокуратуры об осуществлении борьбы с коррупцией и большом количестве привлеченных к ответственности, но среди них, как и прежде, ни министров, ни депутатов, ни госслужащих высшего ранга, скорее всего,не окажется. А большой ущерб экономике наносят именно те, кто может принимать важные решения, а не «завлабы».
В рассматриваемом законе есть и другие положения, которые выводят из-под ответственности крупных коррупционеров и заставляют делать ненужную работу — составлять лишние декларации — «должностных лиц», которые по своему статусу заведомо не могут ни разбазарить крупнейшее в мире Черноморское пароходство, ни заработать миллиарды на махинациях с перепродажей газа или земель, ни принять другие решения, наносящие крупный ущерб экономике. Права народный депутат Наталия Королевская, сказавшая как-то, что нужен закон, устанавливающий ответственность за экономическое вредительство. Но мы, видимо, еще не созрели для понимания того, с чем и с кем надо бороться в первую очередь.
Отделить крупное от мелкого
Должны быть отдельные законы об ответственности высших должностных лиц. Она не должна растворяться в большом тексте со многими оговорками. В нынешнем виде рассматриваемая норма закона №3206-VI усилит возможности коррупции чиновников за счет прессования мелкой сошки.
В отличие от кандидатов в депутаты, на лиц, «указанных в п.1, пп.«а» п.2 ч.1 ст.4», распространили (ст.11) и специальную проверку. То есть депутатом может стать любой, а «завлаба», врача — заведующего поликлиникой, отделением больницы и т.п. надо тщательно проверять. Видимо, у СБУ и МВД нет более важных дел. А ведь жизнь показывает, что проверять надо именно тех, кто рвется в депутаты. Более того, в соответствии со ст.11 указанные в п.1, пп.«а» п.2 ч.1 ст.4 лица должны подвергаться такому же финансовому контролю, как Президент и высшие чиновники государства, в частности подавать декларации о доходах по месту работы. Кому именно и зачем, в законе не говорится.
Как уже сказано выше, некоторые положения рассматриваемого закона открывают новые возможности для коррупции путем широкого толкования его положений со стороны многочисленных проверяющих органов. Минимум, что необходимо сделать, — дать в ст.1 («Определение терминов») закона от 7 апреля четкое определение, кто такие «должностные лица юридических лиц публичного права, не упомянутые в пункте 1 части первой статьи 4», но приравненные по ответственности к Президенту страны и другим чиновникам самого высокого ранга. При этом стоило бы использовать принцип, проповедуемый одним известным политическим деятелем: «мухи отдельно, котлеты отдельно».
Отвечать надо всегда
Если мы действительно хотим бороться с коррупцией в высших эшелон власти, а не с «мухами», то высокопоставленные чиновники должны отвечать за ущерб, нанесенный ими экономике, независимо от того, установлено или нет наличие цели получения ими выгоды незаконным путем. Фактов безнаказанного нанесения крупного ущерба экономике масса. Приведем только некоторые из них.
Постоянно говорят, например, что географическое положение нашей страны позволяет зарабатывать на транзите грузов. На деле же в «лихие девяностые» сознательно сорвали транзит, в частности, по пути Москва — Кавказ через восточные области Украины. Из-за необоснованного повышения тарифов и других действий «Укрзалізниці» перевозчики вынуждены были пустить основную массу грузов и пассажиров в обход нашого государства. Если до безответственных действий с украинской стороны на крупнейшей узловой станции Иловайское (градообразующем предприятии) ежесуточно обслуживалось в среднем 75 грузовых и 80 пассажирских составов, что обеспечивало работой город, то сейчас — 5 грузовых и 2 пассажирских поезда. Экономика города рухнула. Ликвидировано Иловайское отделение железной дороги, еще 6 предприятий железнодорожного транспорта, потеряно 10 тыс. рабочих мест, пришла в упадок инфраструктура города, на треть сократилось его население. А ведь даже делать-то ничего не требовалось. Просто надо было продолжать обслуживать выгодный нам транзит. За громадные убытки от этого необоснованного решения, принятого конкретными высокопоставленными лицами, так никто и не ответил.
О необходимости привлечения инвестиций государственные деятели говорят постоянно. В конце прошлого — начале нового века было принято несколько законов и указов, направленных на содействие привлечению инвестиций. Был создан специальный правовой режим для привлечения инвестиций, в частност, в депрессивные районы, где наблюдалось закрытие предприятий, падение экономики. В пятнадцати областях такой режим был введен в некоторых городах и районах, получивших статус территорий приоритетного развития. Введение специального инвестиционного режима, предусматривавшего некоторые льготы для инвесторов на определенных условиях, что позволяло сохранять и создавать новые рабочие места, было выгодно многим территориальным общинам и бизнесу. Используя опыт ряда стран, в том числе КНР, создали также несколько специальных (свободных) экономических зон с инвестиционным режимом, сходным с введенным на территориях приоритетного развития.
По данным Министерства экономики, с начала функционирования СЭЗ и ТПР в 1998 г. и до 2005-го было утверждено 742 инвестиционных проекта сметной стоимостью 60 млрд грн. Благодаря режимам СЭЗ и ТПР удалось создать более 50 тыс. новых рабочих мест, в бюджет от реализации инвестиционных проектов поступило свыше 4,3 млрд грн. Однако 25 марта 2005 г. с подачи Кабмина был принят закон о госбюджете-2005, которым льготы и гарантии для всех инвесторов на ТПР и в СЭЗ отменены. В результате нанесен большой экономический ущерб и, главное, надолго подорвано доверие инвесторов.
Вскоре после принятия закона были публичные заявления Президента, руководителей Правительства об ошибочности такого решения, о необходимости его пересмотра. Конституционный Суд признал этот акт в части отмены льгот и гарантий не соответствующим Конституции. Тем не менее закон так и не был отменен и никто не ответил за нанесенный стране ущерб. Разумеется, игнорируя собственные законы и гарантии, данные инвесторам, мы не добьемся улучшения инвестиционного климата.
Десятки миллиардов гривен, как выяснилось в 2008 г., растрачены рядом банков. Никто из банкиров никакой ответственности не понес. Им даже оказана «поддержка» за счет государственного бюджета. Согласно отчету временной следственной комиссии по проверке деятельности НБУ было отмечено, что работа Нацбанка в период финансового кризиса содержала признаки коррупции, создала угрозу национальной экономической безопасности и суверенитету страны. Материалы комиссии направлены в Генеральную прокуратуру. Но размер ущерба от непрозрачной «поддержки» банков (а это несколько десятков миллиардов гривен) так и не определен, к персональной ответственности никто не привлечен. В условиях сплошной безответственности вряд ли кто-нибудь будет отвечать и за разбазаривание средств.
Дополнения для безопасности
Видимо, стоило бы все же дополнить раздел Уголовного кодекса, касающийся не «банальных» хозяйственных и должностных преступлений, а преступлений против национальной безопасности, специальной статьей о персональной ответственности чиновников высокого ранга за их действия или бездействие, которыми экономике нанесен ущерб в особо крупных размерах.
Необходимо предусмотреть именно персональную ответственность руководителей Правительства, министерств и ведомств за нанесение ущерба экономическим интересам, экономической безопасности государства. Ответственность, выражающуюся не только в критике, но и (в особо опасных случаях) в применении норм уголовного права. Поскольку органы, наделенные в настоящее время правом возбуждать уголовные дела, по разным причинам в случаях, подобных названным выше, как правило, бездействуют, следовало бы, возможно, в виде исключения предоставить такое право более независимому органу — непосредственно Верховному Суду. Специальную процедуру расследования и рассмотрения дел в Верховном Суде по первой инстанции можно продумать.
Можно дополнить разд.І Особой части УК о преступлениях против основ национальной безопасности после ст.111 о государственной измене статьей примерно следующего содержания:
«Статья 1111. Нанесение ущерба экономике в особо крупном размере, без намерений государственной измены
Умышленное совершение деяний членом Кабинета Министров, членом Совета министров АР Крым, главой областной государственной администрации или приравненным к ним по статусу должностным лицом в нарушение конституционных основ экономической системы, во вред экономической безопасности Украины, без намерений государственной измены, но нанесших ущерб экономике в особо крупном размере наказывается лишением свободы на срок от восьми до десяти лет, с конфискацией имущества, лишением воинского, специального звания, ранга, чина или квалификационного класса и лишением права занимать должности в органах государственного управления».
Необходимо общими усилиями положить конец этой сплошной безответственности. Предложенную выше строгую меру, возможно, и не придется применять, но она будет стимулировать лиц, принимающих важные решения, более глубоко продумывать последствия их реализации, будет способствовать преодолению коррупции в высших эшелонах власти.
Пока стст.11 и 12 закона №3206-VI не вступили в силу, специалистам стоило бы подумать об их корректировке, в частности разграничить (или дифференцировать) ответственность госслужащих высшего ранга, судей, депутатов и ответственность работников учреждений культуры, здравоохранения, образования, науки, коммунальных публичных предприятий. И главное — надо обеспечить применение всех законов об ответственности чиновников высшего ранга. В том числе и тех, которые должны были исполняться и до издания этого закона.
Весь номер в формате PDF
(pdf, 8.13 МБ)
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!