Сколько договоров должен заключить субъект хозяйствования, прежде чем разместить уличный бигборд
Анализ судебных решений, которые выносились хозяйственными судами в 2006—2009 годах, свидетельствует, что в результате несовершенных правовых конструкций законодательство о рекламе имеет недостаточную правовую урегулированность. Это особенно проявляется в контексте земельных правоотношений.
Несогласованность положений закона «О рекламе» и Земельного кодекса приводит к неодинаковому подходу при решении судами земельных споров, что, в свою очередь, не может не усложнять реализацию определенных законом прав субъектами хозяйствования. Своим видением подходов к решению коллизий между специальными нормами поделилась помощник судьи Высшего хозяйственного суда Леся ЗУЕВИЧ.
Конструкции «двойного» регулирования
Издавна Украина славилась своей землей, которая на современном законодательном уровне определена как основное национальное богатство и находится под особой охраной государства, а право на нее приобретается и реализуется исключительно в соответствии с законом. В целом правовое регулирование решения земельных споров имеет определенную тенденциозную направленность и однотипность применения правовых позиций. Относительно земель государственной и коммунальной собственности это сводится к тому, что передача земельного участка в пользование может быть осуществлена лишь на основании решения соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления.
Однако в процессе реформирования социально-экономических и земельных отношений возникают новые виды споров, которые требуют углубленного комплексного исследования теоретических и практических проблем механизма их решения. В частности, в современных условиях глобальной информатизации общества достаточно актуальными являются споры, связанные с установкой на земельных участках специальных конструкций для размещения внешней рекламы.
Для размещения так называемых бигбордов, как правило, необходимо установить сооружение (опору), которое размещается на определенном, обычно незначительном по площади, земельном участ¬ке, и может быть связано с ним фундаментом. Устройство легкой конструкции уличной рекламы фактически является объектом благоустройства, право собственности на который не подлежит государственной регистрации, поскольку имеет признаки временного сооружения.
Однако для установки рекламных сооружений необходимо снять определенны слой почвы, а фундамент рекламоносителя расположен на земельном участке, что де-юре может быть квалифицировано как его использование.
Правоотношения, возникающие в результате установления рекламных конструкций, имеют смешанный (комбинированный) правовой режим, поскольку они регулируются нормами земельного права и законодательства о рекламе, что на практике создает ситуацию, которую можно расценить как конфликт областей права. Такое «двойное» регулирование приводит к тому, что суды при решении споров действуют исходя из конкуренции норм областей права, однако не всегда приходят к одинаковым заключениям.
«Земельная» позиция
Так, типичной является ситуация, когда прокуратура в интересах органа исполнительной власти или местного самоуправления обращается в суд с иском об освобождении «самовольно занятого земельного участка», аргументируя исковые требования тем, что субъектом хозяйствования в нарушение требований стст.116, 125, 126 ЗК без наличия правоустанавлива¬ющих документов используются земельные участки под ¬установку и эксплуатацию рекламных конструкций. При этом в отдельных случаях исковые требования обосновываются наличием акта проверки государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель, которым зафиксирован факт размещения рекламного средства на земельном участке без правоустанавливающих документов на него. В ряде дел соответствующие лица (субъекты предпринимательской деятельности или директора обществ) привлечены к административной ответственности путем наложения штрафа за невыполнение предписаний относительно необходимости надлежащего оформления права на земельный участок под рекламным средством.
В то же время правовые позиции и мотивы вынесения судебных решений (как и их результаты) по этой категории дел являются разными.
Так, в отдельных делах суды исходят из предписаний пп.2, 4 Типовых правил размещения внешней рекламы и ст.1 закона «о рекламе», согласно которым размещение внешней рекламы предусматривает уста¬новление специальных временных конструкций, расположенных на открытой местности — отведенной территории (земельном участке), предоставленной распространителю внешней рекламы во временное пользование владельцем или уполномоченным им органом. Суды отмечают, что изложенные обстоятельства предопределяют использование земли (установление, текущие монтажные работы и т.п.), а потому к таким правоотношениям необходимо применять положения стст.125, 126 ЗК, согласно содержанию которых использование земельного участка до получения правоустанавливающих документов на него и их государственной регистрации является недопустимым.
Кроме того, суды отмечают, что согласно требованиям ст.2 «О плате за землю» использование земли в Украине является платным. Объектом платы за землю является земельный участок, который находится в собственности или пользовании, в частности на условиях аренды.
Подобная правовая позиция изложена в письмах Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель от 19.09.2008 №6-17-3006/1285 и от 21.02.2007 №6-8-339/159, письме Государственного комитета по земельным ¬ресурсам от 21.04.2008 №14-22-6/3998 и письме Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства от 2.08.2007 №5692. Однако они не являются нормативно-правовыми актами и имеют рекомендательный характер.
«Разрешительный» подход
Вместе с тем суды часто не дают правовой оценки факту наличия выданного уполномоченным органом разрешения на размещение внешней рекламы и положений законодательства о рекламе, а лишь формально перечисляют нормы земельного права и акцентируют внимание на отсутствии правоустанавливающих документов на землю.
Но, как правило, суды приходят к заключению, что правоотношения сторон в подобных категориях споров регулируются специальным законодательством в сфере рекламной деятельности, — законом «О рекламе» и специальным нормативным актом — Типовыми правилами размещения внешней рекламы (утвержденными постановлением КМ от 29.12.2003 №2067). Настоящими документами не предусмотрено осуществление земле¬отвода и оформление участка для установления рекламных средств, необходимым условием определено лишь соответствующее решение исполнительного органа местного самоуправления и выданное разрешение.
Учитывая положения пп.2, 24 Типовых правил, суды часто приходят к выводу, что выданное в установленном порядке разрешение является фактиче¬ски единственным необходимым условием для размещения внешней рекламы и выполнения работ, связанных с расположением рекламного средства.
При этом отмечается отсутствие оснований для удовлетворения требований относительно освобождения земельного участка на основании ст.212 ЗК от рекламных конструкций, поскольку на их размещение выдано разрешение в порядке, установленном законом о рекламе.
Приоритет по собственному убеждению
Как видим, суды применяют общий коллизионный принцип, который используется для преодоления конкуренции общих и специальных норм: специальный закон отменяет действие общего, даже если он имеет меньшую юридическую силу.
Однако как земельное, так и «рекламное» законодательство регулируются специальными, а не общими нормами. Приведенные примеры свидетельствуют, что при имеющейся конкуренции норм специального права суды преимущественно используют принцип приоритетности, который в каждом конкретном случае определяется судьей по собственному убеждению.
Решения в спорах данной категории имеют фрагментарные, противоречивые, не всегда последовательные мотивирования. Это объективно порождает плюрализм мнений и не способствует одинаковому и точному применению закона государственными органами и субъектами хозяйствования. Очевидно, что выбор для квалификации спорных правоотношений одной из двух областей права не может зависеть от случайных обстоятельств, традиций, конъюнктурных рассуждений, а должен основываться на принципиальных положениях, что на данном этапе может быть достигнуто лишь путем установления стабильной судебной практики.
Следовательно, исходя из правовых позиций, изложенных в отдельных судебных актах, можно прийти к выводу, что определенные коллизии в законодательстве являются мнимыми коллизиями (квазиколлизии), то есть такими, которые существуют лишь в представлении конкретного лица, реализующего правовую норму. Ведь в зависимости от результата решения спора суд, при условии конкуренции норм областей права, обычно принимает во внимание лишь нормы той или иной области права, а не применяет их в комплексе.
Договор на «воздух»?
Указанная категория дел в некоторых случаях обременяется дополнительными обстоя¬тельствами, например, в отдельных случаях суды устанавливают, что между исполнительным органом местного самоуправления и субъектом хозяйствования на основании полученного разрешения на размещение рекламного средства заключаются договоры, в частности: «пользования визуально-информационным пространством», «временного пользования местом расположения рекламной конструкции», «временного пользования местами расположения средств внешней рекламы». Такие договоры являются срочными, платными и содержат указание конкретного земельного участка.
Таким образом, заключая договоры на пользование местом для расположения специальных рекламных конструкций, орган местного самоуправления (уполномоченное им лицо) фактически предоставляет распространителю рекламы право на размещение рекламных конструкций в пределах земель определенного населенного пункта. Суды опять же неоднозначно оценивают такие договоры: в одних случаях считают, что право пользования землей под рекламной конструкцией об¬условлено именно наличием данного договора, а в других — указывают, что эти договоры не устанавливают права пользования землей, а потому для размещения рекламной конструкции субъект хозяйствования должен дополнительно (отдельно) заключить договор на пользование земельным участком.
С учетом того, что законом «О системе налогообложения» установлена плата за землю (как общегосударственный обязательный платеж) и налог с рекламы (как местный обязательный платеж), создается впечатление, что плата, преду¬смотренная такими договорами (если считать, что они должны заключаться одновременно с договорами о пользовании земельным участком), является «платой за воздух» — пространственный массив, которая платится отдельно от обязательных платежей.
Как видим, эти правоотношения имеют смешанный правовой режим, поскольку их регулирование и реализация осуществляются в порядке законодательства о рекламе, однако воплощение на практике требует дополнительного учета законодательно установленных требований относительно порядка пользования земельным участком. Вместе с тем земельные правоотношения реализуются в соответствии с установленными процедурными требованиями, и всегда подтверждаются письменным правоустанавлива¬ющим документом и удостоверяются решением соответствующего органа.
Устранение имеющихся в законодательстве о рекламе нечетких формулировок относительно необходимости за¬ключения в определенных случаях земельных сделок иногда осуществляется за счет актов регионального законодательства или актов индивидуального действия.
Так, обстоятельства отдельных дел свидетельствуют, что некоторые исполкомы органов местного само¬управления при принятии решений о выдаче разрешений на размещение внешней рекламы непосредственно в таком решении отмечают, что это разрешение будет выдано лишь после заключения договора временного пользования и использования мест расположения специальных конструкций.
В этом контексте интересным является также факт наличия споров по искам субъектов хозяйствования об обязательстве органа местного самоуправления выдать разрешение на разработку технической документации по землеустройству относительно составления документа, удостоверяющего право пользования земельными участками под размещение рекламоносителей. Такие требования обосновываются преимущест¬венно тем, что субъект хозяйствования объективно не может реализовать свое право, определенное решением исполкома о даче разрешения на размещение рекламоносителей. Исковые требования в таких делах судами преимущественно удовлетворяются, а вопрос о том, что распространитель рекламы имеет право установить рекламные конструкции на основании разрешения без наличия землеотвода, в этих спорах вообще не ставится.
Участок на двоих
Отдельного внимания за¬служивает наличие определенного количества споров, в которых субъекты хозяйствования обжалуют решения исполкомов о даче разрешений на размещение внешней рекламы на территории земельного участка, который предоставлен истцу в аренду согласно заключенному с горсоветом договору. То есть один и тот же земельный участок предоставлен в аренду и под расположение рекламного средства. Исковые требования в таких спорах судами удовлетворяются не всегда.
Однако очевидно, что в данном случае предусматривается недобросовестное использование органами местного самоуправления своих полномочий. Ведь при таких обстоятельствах имеет место «двойное» использование пространства одного земельного участка разными субъектами, что может создать для каждого из пользователей определенные неудобства.
Лучшим выходом из ситуации является передача органами местного самоуправления в пользование (фактически аренду) рекламораспространителей, пригодных к использованию рекламных конструкций, которые находятся на балансе соответствующего органа территориальной общины. В таком случае субъект хозяйствования объективно использует лишь саму конструкцию, и не совершает никаких действий относительно земельного участка, на котором она расположена. Поэтому и вопрос относительно неправомерного использованием им такого участка не возникнет.
Рациональный подход
В ходе проведения обобщения также обнаружено: определенным недостатком действующего Земельного кодекса является то, что им не установлены минимальные размеры земельных участков, которые могут предоставляться в аренду, и не предусмотрен упрощенный порядок действий и правовых механизмов для случаев, когда существует объективная необходимость использования участка минимального размера под установление временной конструкции.
Общеизвестно, что процедура передачи земельного участка в аренду предусматривает определенное количество этапов и достаточно громоздка. С учетом рациональной целесообразности, очевидно, что для получения в пользование земельного участка «нестандартного» минимального размера для установления временной конструкции рекламного средства должна существовать облегченная процедура, при которой поддерживался бы оптимальный баланс интересов органа, уполномоченного представлять интересы территориальной общины, и субъектов хозяйствования, — рекламораспространителей.
Преодоление коллизий, которые возникают при наличии несогласованностей в законодательстве, требует комплексного подхода к анализу совокупной нормативной базы, регулирующей такие отношения, опираясь на принцип верховенства права, которое воплощается в принципе верховенства Конституции.
Поскольку решить поставленные вопросы на законодательном уровне сейчас не представляется возможным, то при наличии отмеченных выше проблемных вопросов можно по аналогии исходить из коллизионной, закрепленной в налоговом законодательстве нормы относительно приоритета прав налогоплательщиков при наличии конфликта интересов с контролирующими органами и руководствоваться принципом верховенства права. Если есть сомнения относительно оценки коллизионной ситуации, применения такого правила будет иметь субсидиарное значение.
Подготовила Ольга Рось,
ведущий специалист Высшего хозяйственного суда Украины
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!