Органы местного самоуправления не превышают полномочий, отменяя собственные решения
В Высшем административном суде провели анализ решений, отмененных Верховным Судом, и сделали выводы относительно применения отдельных норм материального права во время рассмотрения админист¬ративных дел.
В частности, были проанализированы дела относительно решений органов местного само¬управления, принятых с превышением полномочий. Также была изучена практика рассмотрения дел о приватизации и выделении земли.
Акты обжалования
Как отмечается в информационном письме ВАС, в соответствии с п.1 ч.1 ст.17 Кодекса админи¬стративного судопроизводства компетенция административных судов распространяется на споры с субъектом властных полномочий относительно обжалования нормативно-правовых актов. Однако во время решения таких споров возникают сложности при определении правовой природы обжалу¬емого акта.
На это указывает ВС (постановление от 1.12.2009) по делу по иску ООО «Б.» к Кабмину, третьи лица — Министерство транспорта и связи и Государственная администрация железнодорожного транспорта «Укрзалізниця», о признании частично незаконным правительственного постановления от 31.03.2003 №415. ВС не согласился с выводами судов о нарушении спорным постановлением охраняемых законом прав и свобод истца, отметив, что, решая спор, суд обязан был в соответствии с критериями юридиче¬ской природы настоящего акта управления определиться, относится ли он к нормативно-правовым актам или к правовым актам индивидуального действия, и привести в своем решении соответствующие доводы.
Юридическая наука определяет, что нормативно-правовые акты — это правовые акты управления, которые устанавливают, изменяют, прекращают (отменяют) правовые нормы. Нормативно-правовые акты содержат административно-правовые нормы, устанавливающие общие правила регулирования однотипных отношений в сфере исполнительной власти, рассчитанные на длительное применение. Они устанавливают общие правила поведения, нормы права, регламентируют однотипные общественные отношения в определенных областях и, как правило, рассчитаны на долгосрочное и многоразовое их применение.
Вторую группу актов, по критерию юридической природы, составляют индивидуальные акты. Последние касаются конкретных лиц и их отношений. Общей чертой, присущей индивидуальным актам управления, является их выраженный правоприменительный характер. Главная черта таких актов — конкретность, а именно: четкое формулирование конкретных юридических волеизъявлений субъектами административного права, дающими такие акты; решение конкретных, в частности индивидуальных, дел или вопросов, возникающих в сфере государственного управления; определенность адресата — конкретного лица или лиц; возникновение конкретных административно-правовых отношений, обусловленных настоящими актами.
Выяснение этого обстоятельства имеет существенное значение для правильного решения дела, поскольку нормативно-правовые акты могут быть обжалованы широким кругом лиц (физических и юридических), которых они касаются. Индивидуальные же акты могут быть обжалованы лишь лицами, непосредственные права, свободы или охраняемые законом интересы которых такими актами нарушены.
Поиск проблемы
Кроме того, при решении дела суды не выясняют, какие конкретно права и охраняемые законом интересы истца нарушает спорное постановление. В судебной практике бывают случаи, когда суды правильно устанавливают правовую природу обжалуемого акта, но допускаются ошибки при определении субъектов обжалования.
Например, по делу по иску народных депутатов К., М., Д., Б. к Президенту, третье лицо — гр. Д., о признании незаконным указа Президента от 19.10.2007 №985/2007 «О назначении Т.Дурдинца заместителем Председателя Службы безопасности — начальником Главного управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью» Верховный Суд отметил, что суды всех инстанций правильно определили, что предметом обжалования по делу является указ Президента по кадровому вопросу, то есть акт индивидуального действия. Действие послед¬него распространяется только на лица, которых он касается. При этом не учли, что народные депутаты не наделены властными управленческими функциями, а значит, не могут быть субъектами обращения с иском по поводу реализации их компетенции в сфере управления.
Следовательно, с указанным иском обратились не те лица, которые имеют право требования. Обращение в суд с иском лица, которое не имеет права требования (ненадлежащий истец), является основанием для отказа в удовлетворении такого иска, поскольку права, свободы или интересы этого лица в сфере публично-правовых отношений не нарушены.
Это стало основанием для отмены судебных решений по делу и вынесения нового — об отказе в удовлетворении иска.
Местное превышение
В информационном письме ВАС идет речь и о делах относительно обжалования решений органов местного самоуправления. В частности, тех, которые касаются превышения полномочий.
Примером превышения городским советом своих полномочий является решение о предоставлении предприятиям, относящимся к коммунальной собственности, дополнительных льгот по налогу на прибыль.
Верховный Суд постановлением от 17.03.2009, удовлетворив жалобу Специализированной государственной налоговой инспекции по работе с крупными плательщиками налогов в г.Луганске и отменив решения судов всех инстанций, обратил внимание на следующее.
Частью 2 ст.1 закона «О системе налогообложения» предусмотрено, что городские советы могут устанавливать дополнительные льготы относительно налогообложения в пределах сумм, поступающих в подведомственный им бюджет.
Пунктами 28 и 29 ст.26 закона «О местном самоуправлении в Украине» определена исключительная компетенция городских советов по принятию решений о предоставлении льгот по местным налогам и сборам, установлению для предприятий коммунальной собственности соответствующих территориальных общин размера части прибыли, подлежащей отчислению в местный бюджет.
Однако предоставление органам местного самоуправления полномочий относительно распоряжения частью прибыли отдельных предприятий, которая зачисляется в местный бюджет, не дает им права устанавливать льготы по налогу на прибыль, принимать решение относительно размера сумм налога, которые должны отчисляться в бюджеты.
Частью 3 ст.1 закона «О системе налогообложения» предусмотрено, что ставки, механизм взимания налогов и сборов (обязательных платежей) и льготы по налогообложению не могут устанавливаться или изменяться другими законами, кроме законов о налогообложении.
Одновременно стст.14, 15 данного закона определены общегосударственные налоги и сборы, а также местные налоги и сборы. Налог на прибыль предприятий относится к первым из перечисленных.
В статье 15 закона «О налогообложении прибыли предприятий» указано, что ставки налога на прибыль, льготы по налогу, объект налогообложения, порядок расчета облагаемой налогом прибыли, сроки и порядок уплаты и зачисления налога в бюджеты могут устанавливаться и изменяться лишь путем внесения изменений в данный закон. Указанные положения согласовываются с общими принципами, изложенными в ч.3 ст.1 закона «О системе налогообложения», содержание которой было указано выше.
В соответствии с п.15 ч.1 ст.69 Бюджетного кодекса налог на прибыль предприятий коммунальной собственности принадлежит местным бюджетам, что не учитывается при определении объема межбюджетных трансфертов.
Без права скидки
Установив дополнительный источник поступления средств в местные бюджеты, Верховная Рада не наделила органы местного самоуправления полномочиями предоставлять льготы по налогу на прибыль. Эти средства не отнесены к межбюджетным трансфертам, к механизму выравнивания бюджета, а значит, на них не распро¬страняются местные программы, которые предусматривали бы освобождение предприятий от уплаты общегосударственных налогов.
Установив льготу такого рода, орган местного самоуправления нарушил нормы прямого действия Конституции, законов и превысил свои полномочия. Средства в счет уплаты налога на прибыль должны были зачисляться в местный бюджет, и если потребность у органа местного самоуправления в них отсутствует, распорядитель этого бюджета должен был направить их в государственный бюджет.
Таким образом, законы «О системе налогообложения», «О налогообложении прибыли предприятий» и законы о государственном бюджете на определенный период, «О местном самоуправлении в Украине» регулируют разные аспекты налоговых отношений. Отнесение налога на прибыль в отдельный период к источникам пополнения местного бюджета не приводит к тому, что у его распорядителя появляется право освобождать от уплаты этого налога, поскольку такой налог является общегосударственным. А следовательно, решения городских советов по этому предмету приняты с превышением властных полномочий.
В то же время ВАС отмечает ошибочность выводов судов, которые считают, что органы местного самоуправления превышают свои властные полномочия, отменяя собственные решения, для которых предусмотрен судебный порядок признания незаконными.
Например, по делу по иску ООО «О.» к горсовету ВС обращает внимание, что судебный порядок признания незаконными актов органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины (п.10 ст.59 закона «О местном самоуправлении в Украине») не исключает, что в компетенцию такого органа входит отмена своего решения на основаниях и в порядке, определенных законом.
Отмена органом местного самоуправления своего предыдущего решения в договорных отношениях с субъектами хозяйствования не освобождает его от обязанности в дальнейшем действовать в соответствии с требованиями закона, обратившись в суд с соответствующим иском в случае отсутствия согласия обеих сторон договора на его расторжение. В связи с этим вывод судов предыдущих инстанций о том, что «предложение горсовета (как стороны в договоре аренды) о расторжении договора является тождественным самому его расторжению», является неправильным и противоречит требованиям ст.654 Гражданского кодекса относительно форм изменения или расторжения договора.
Таким образом, рассматривая дела указанной категории, суды должны выяснять, действовали ли органы местного самоуправления, принимая властные решения, в пределах своих полномочий и способом, предусмотренным законом.
Приватизационные споры
Рассматривая дела относительно обжалования решений органов местного самоуправления о перечне объектов коммунальной собственности территориальной общины города, не подлежащих приватизации из-за их важного социально-экономического значения, суды, среди прочего, должны выяснять, к какой форме собственности (коммунальной или государственной) относится спорное имущество.
Не установив, какой оно имеет статус, невозможно ответить на вопрос, действовал ли местный совет, принимая решение об отказе в приватизации имущества, в пределах своих полномочий и способом, предусмотренным законом.
Так, в исключительную компетенцию соответствующего совета согласно п.30 ст.26 закона «О местном самоуправлении в Украине» входит принятие решений об отчуждении коммунального имущества, утверждении местных программ приватизации, а также перечня объектов коммунальной собственности, не подлежащих приватизации, об установлении целесообразности порядка и условий приватизации объектов права коммунальной собственности.
Согласно ст.16 данного закона материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, внебюджетные целевые (в частности валютные) и другие средства, земля, природные ресурсы, которые есть в коммунальной собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственно¬сти, которые находятся в управлении районных и областных советов. От имени и в интересах территориальных общин права субъекта коммунальной собственности осуществляют соответствующие советы.
Анализируя положение указанного закона, ВС (постановление от 20.01.2009) пришел к выводу, что местный совет, исходя из целесообразности и интересов территориальной общины, может отнести к объектам, не подлежащим приватизации, любое имущество, которое находится в коммунальной собственности.
В связи с вышеизложенным ссылки судов предыдущих инстанций на то, что согласно ч.3 ст.2 закона «О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)» не могут быть объектами малой приватизации только здания (сооружения, помещения) или их отдельные части, которые составляют национальную, культурную и историческую ценность и находятся под охраной государства, ВС признал ошибочным, поскольку законодатель предусматривает, что сооружения во всех случаях не могут быть приватизированы.
В то же время ВС отмечает, что принятие решения, преду¬сматривающего обязанность городского совета отнести спорное здание к объектам, которые подлежат приватизации, и передать его на приватизацию является превышением полномочий суда и фактически подменяет местный совет, в компетенцию которого, собственно, входит решение этого вопроса.
Земельный спор
Особого внимания требуют дела, где обжалуются решения субъектов властных полномочий относительно права пользования земельным участком.
Правила пользования земельным участком определены в гл.15 Земельного кодекса. Право постоянного пользования земельным участком из земель государственной и коммунальной собственно¬сти, согласно ч.2 ст.92 указанного кодекса, приобретают:
а) предприятия, учреждения и организации, которые относятся к государственной и коммунальной собственности;
б) общественные организации инвалидов Украины, их предприятия (объединения), учреждения и организации;
в) религиозные организации Украины, уставы (положения) которых зарегистрированы в установленном законом порядке, исключительно для строительства и обслуживания культовых и других зданий, необходимых для обеспечения их деятельности.
Заключение договора аренды земли государственной или коммунальной собственности осуществляется на основании решения соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления — арендодателя, которое было принято в порядке, предусмотренном ЗК, или по результатам аукциона. Заключение договора аренды участка может быть осуществлено на основании гражданско-правового договора или в порядке наследования (чч.2, 3 ст.16 закона «Об аренде земли»).
Решение указанные органы принимают на основании проектов землеустройства об отведении участков в случае:
- изменения целевого назначения земельных участков в соответствии с законом;
- предоставления в пользование земельных участков, границы которых не установлены в натуре (на местности).
Лицо, заинтересованное получить в пользование участок из земель государственной или коммунальной собственности по проекту землеустройства об его отведении, обращается с ходатайством о подаче разрешения на его разработку в соответству¬ющий сельский, поселковый, городской, районный, областной совет, Кабмин, Совет министров АР Крым, местную госадминистрацию.
Соответствующий орган исполнительной власти или местного самоуправления в месячный срок рассматривает ходатайство и дает разрешение на разработку проекта землеустройства об отведении участка или дает мотивированный отказ в его предоставлении.
Основанием отказа дать такое разрешение может быть только несоответствие места расположения земельного участка требованиям законов, принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, а также генеральных планов населенных пунктов, другой градостроительной документации, схем землеустройства и технико-экономических обоснований использования и охраны земель административно-территориальных образований, утвержденных в установленном законом порядке проектов землеустройства о благоустройстве территории населенных пунктов.
Самое главное — статус
Рассматривая дела указанной категории, важно правильно определить правовой статус земельного участка, поскольку от этого зависит правильность выбора норм материального права, подлежащих применению.
Например, по делу об отмене решения Жидачовской районной государственной администрации о прекращении права пользования земельным участком ВС в постановлении от 3.06.2009 отметил, что суды неправильно определили правовой статус земельного участка — признали его объектом права частной собственности, в результате чего пришли к ошибочному выводу, что порядок прекращения права пользования, установленный ст.144 ЗК, к спорному участку применяться не может.
Отнеся земельный участок к объектам права частной собственности, суд не учел, что на момент выделения участка истцу в пожизненное наследуемое владение в 1991 году ЗК Украинской ССР не предусматривал института права частной собственности на землю.
Право частной собственности граждан на землю установлено лишь со вступлением в силу изменений и дополнений, внесенных законом «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Украинской ССР». В соответствии со ст.22 ЗК 1990 года (от 13.03.92) право собственно¬сти на землю или право пользования предоставленным земельным участком возникает после установления землеустроительными организациями границ земельного участ¬ка в натуре (на местности) и получения документа, удостоверяющего это право.
Суд не учел также, что нормами ЗК отдельно урегулированы основания прекращения права собственности и права пользования земельными участками и порядок прекращения таких прав.
Согласно ст.141 ЗК основаниями прекращения права пользования земельным участком является, в частности, использование земельного участка не по целевому назначению. Ст.144 ЗК установлен порядок прекращения права пользования земельными участками, которые используются с нарушением земельного законодательства.
Следовательно, учитывая вышеизложенное, решение субъекта властных полномочий относительно прекращения права истца пользоваться указанным участком принято с соблюдением норм материального права, поскольку участок использовалась не по целевому назначению.
Рассматривая дела относительно дачи земельных участков в аренду, суды также должны проверять, имел ли субъект властных полномочий законные основания для включения участков в перечень предназначенных для сдачи в аренду через конкурс.
Так, Верховный Суд (постановление от 22.09.2009) поддержал позицию ВАС, отметив, что поскольку на момент обращения ООО «Б.» (истца) к Броварскому горсовету (ответчику) с ходатайствами о сдаче в аренду спорных земельных участков предложений от других субъектов хозяйствования относительно аренды спорных участ¬ков последнего не поступало, то у ответчика не было законных оснований для их включения в перечень участков, предназначенных для сдачи в аренду через конкурс.
Хозяйственные планы
Рассматривая дела об изменении целевого назначения расположенных единым массивом земельных участков для ведения личного крестьянского хозяйства, суды должны учитывать следу¬ющее.
В соответствии с ч.4 ст.22 ЗК земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и иностранным государствам.
В то же время согласно ч.4 ст.82 ЗК иностранные юридиче¬ские лица могут получить право собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения в случае его наследования. Но, приобретя земельный участок в собственность путем наследования, такие лица обязаны в течение одного года с момента приобретения права собственности на земельный участок осуществить его отчуждение другому физическому или юридической лицу, которое согласно законодательству имеет право владеть земельным участком сельскохозяйственного назначения на праве собственности.
Что касается юридических лиц, имеющих право на получение земельных участков сельскохозяйственного назначения в частную собственность, то ЗК (ч.1 ст.82) относит к ним лишь те, которые учреждены гражданами и юридическими лицами.
Что касается возможности получения и использования юридическим лицом земель личного крестьянского хозяйства, то согласно ч.3 ст.22 ЗК участки для ведения личного крестьянского хозяйства могут передаваться в собственность только гражданам. Несельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации могут приобретать в собственность или аренду земли сельскохозяйственного назначения для ведения подсобного сельского хозяйства.
Частью 3 ст.33 ЗК установлено, что использование земель личного крестьянского хозяйства осуществляется в соответствии с законом. Ст.1 закона «О личном крестьянском хозяйстве» определено, что «личное крестьянское хозяйство — это хозяйственная деятельность, которая проводится без создания юридического лица физическим лицом индивидуально или лицами, которые находятся в семейных или родственных отношениях и проживают совмест¬но, с целью удовлетворения личных потребностей путем производства, переработки и потребления сельскохозяйственной продукции, реализации ее излишков и предоставления услуг с использованием имущества личного крестьянского хозяйства, в том числе и в сфере сельского зеленого туризма».
Таким образом, ведение личного крестьянского хозяйства имеет целью производство сельскохозяйственной продукции для удовлетворения потребностей гражданина — владельца земельного участка и лиц, находящихся с ним в родственных или семейных отношениях, в выращиваемой сельскохозяйственной продукции, а также в реализации излишков такой продукции на рынке.
Законодательство не преду¬сматривает возможности передачи участков сельхозназначения юридическим лицам в собственность или в аренду для ведения личного крестьянского хозяйства и определяет субъектом права на земельные участки лишь граждан.
В соответствии с п.15 «Переходных положений» ЗК не разрешается купля-продажа или отчуждение иным способом участков и изменение целевого назначения (использования) земли, которая находится в собственности граждан и юридических лиц, для ведения товарного сельскохозяйственного производства, участков, выделенных в натуре (на местности) владельцам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства, а также земельных долей (паев), кроме передачи их в наследство, обмена земельного участка на другой земельный участок в соответствии с законом и изъятия (выкупа) земельных участков для общественных нужд.
Статьей 20 ЗК установлено, что отнесение земель к той или иной категории осуществляется на основании решений органов государственной власти и органов мест¬ного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Изменение целевого назначения земель осуществляется органами исполнительной власти или местного самоуправления, которые принимают решение о передаче этих земель в собственность или предоставление в пользование, изъятии (выкупе) земель и утверждают проекты землеустройства или принимают решение о создании объектов природоохранного и историко-культурного назначения.
Учитывая вышесказанное, суды должны давать правовую оценку обжалуемым решениям и проверять правомерность действий органа госвласти при принятии этого решения в соответствии с требованиями действующего законодательства, а именно: выяснять, проверил ли субъект властных полномочий, принимавший решение об изменении целевого назначения земель, в пределах его полномочий правовую природу правоустанавливающих документов, договоров купли-продажи земельных долей (паев) и их соответствие земельному законодательству.
Учитывая требования ч.1 ст.138 КАС, для установления обстоятельств, которыми обосновываются исковые требования, судам следует выяснять, к какой категории по основному целевому назначению относятся спорные участки, а также их принадлежность к сельхозугодьям.
Если вышеперечисленные обстоятельства не выполняются, это приводит к тому, что суды неправильно применяют нормы материального права, и к отмене ВС решений предыдущих инстанций.
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!