Корректировать закон о банкротстве правительственные чиновники решили без концепции
Чтобы подготовить эффективные правила восстановления платежеспособности, сначала следовало определиться с концепцией. Однако в Кабмине попробовали работать без нее. Результат — многочисленные нарекания и подготовка новых изменений.
Без тактики и стратегии
Закон «О банкротстве» от 14.05.92 №2343-XII пережил свое третье перевоплощение. Сначала в 1999 году он получил новое название — «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом», а в редакции от 22.12.2011 претерпел революционные изменения.
Данный акт в его последней редакции постепенно терял свое функциональное назначение. Законодатель все чаще создавал нормы, которые предоставляли определенным должника преимущества и привилегии: мораторий на продажу имущества государственных предприятий-должников, включение государственных предприятий в соответствующие перечни, исключение из ликвидационной массы заложенного имущества должников всех форм собственности и т.п. Как следствие, это приводило к уничтожению природы права неплатежеспособности и несоблюдению прав кредиторов, требования которых возникли до дня возбуждения дела о банкротстве и являются необеспеченными.
Совершенствование отечественного права и судебной защиты, создание благоприятных условий для функционирования экономики требует правовой доктрины, которая обязательно должна быть разработана как теоретико-методологическая основа правотворчества и правоприменения, а концепция неплатежеспособности должна занимать в ней надлежащее место.
Достижения Украины в сфере правового регулирования неплатежеспособности можно характеризовать наличием определенной реально структурированной и целостной совокупности соединенных между собой внутренними связями принципов и норм, сгруппированных в пределах хозяйственного права.
Исходя из специфического предмета регулирования, методов и принципов последнего, специальных логично взаимосвязанных правовых институтов, собственного состава субъектов, права и обязанности которых возникают лишь на основании этого законодательства и им регулируются, право неплатежеспособности в Украине необходимо определять как подотрасль хозяйственного права. Определение такой подотрасли дает новые возможности для обеспечения стабильности, безопасности и развития экономики.
При формировании правовой системы и развитии юридической практики необходимо учитывать преемника. Новое в праве должно сохранить в нем полезные элементы. В этом заключается сущность преемника в праве и его стабилизационное значение.
Вместе с тем стратегия и тактика законодательной деятельности в государстве относительно развития хозяйственного права и, соответственно, неплатежеспособности отсутствует. Это подтверждает процесс разработки новой редакции закона о восстановлении платежеспособности.
Сначала были надежды, что данный акт будет подготовлен на основании правительственной концепции реформирования и совершенствования права. Однако, как оказывается, речь идет не о концепции развития права неплатежеспособности или хотя бы конкурсного права. Документ, одобренный распоряжением Правительства от 22.11.2010 №2138-р, имеет название «Концепция проекта Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом». Следовательно, уже даже название указывает на направленность — внесение изменений в закон.
Ставка на закрытие
Правотворчество — это сложный процесс. Концепция правовой политики является первичным документом относительно системы выработки стратегии и постановки задач развития государства в правовой сфере, поэтому ее разработка должна предшествовать законотворческой деятельности.
За 20 лет практической и теоретической работы с законодательством о банкротстве и нормами права неплатежеспособности украинское общество приобрело большой опыт, который непременно следует учитывать при создании новых актов. Проблемы применения законодательства о банкротстве накопились давно. Пути их решения предлагали отечественные и иностранные научные работники и практики. Впрочем, не их предложения стали поводом для законодательной инициативы Правительства — нет пророка в своем отечестве.
Как указано в тексте распоряжения, концепция направлена на решение одной из проблем ведения бизнеса в Украине. К этому побуждали Всемирный банк и Международная финансовая корпорация, которые определили рейтинг Украины по индикатору «закрытие бизнеса». В соответствии с ним наше государство заняло 145-е место из 183-х.
Правительство сделало категоричный и однозначный вывод, что на успешность ведения бизнеса в Украине негативно влияет ликвидация предприятий. В частности, временные и финансовые расходы, низкий показатель индекса взыскания в процедурах восстановления платежеспособности или банкротства. Кабмин подчеркнул, что в результате применения закона выявлены недостатки:
• в части создания надлежащих условий для восстановления платежеспособности субъектов хозяйствования;
• в сфере защиты имущественных интересов кредиторов, должников и владельцев имущества от рисков, связанных с недобросовестным применением предусмотренных процедур;
• в вопросе неиспользования в полной мере для восстановления платежеспособности потенциально способных к эффективной реструктуризации предприятий;
• отсутствие действенных механизмов реструктуризации задолженности путем привлечения инвесторов, обмена долгов на акции или долю в уставном капитале должника после возбуждения производства по делу о банкротстве;
• отсутствие в законе реальной ответственности арбитражных управляющих за причиненный ущерб должнику или кредиторам непрофессиональными действиями или бездействием.
Цель концепции — совершенствование процедуры банкротства по ряду основных принципов. Среди них — обеспечение приоритетности восстановления платежеспособности предприятий по сравнению с банкротством, обеспечение баланса интересов кредиторов, должников и владельцев их имущества, стимулирование восстановления платежеспособности предприятий в досудебных процедурах санации.
Решить проблемы ведения бизнеса Правительство решило с помощью разработки новой редакции закона. В ней должны были быть предусмотрены определенные положения, направленные на предупреждение банкротства субъектов хозяйствования, оптимальные пути реструктуризации и погашения долговых обязательств субъектов хозяйствования, упрощение процедур банкротства и минимизацию возможностей промедления с их проведением и т.п.
Однако, как показывает практика, проблемы не только там, где их увидел Кабмин. Возможно, их там и вовсе нет. Проблемы ведения бизнеса совсем не зависят от процедур неплатежеспособности. Они зависят от целого комплекса экономических и законодательных условий, влияющих на регистрацию бизнеса, его существование и развитие в процессе ведения хозяйства, налоговые нагрузки, наличие свободного рынка и конкуренции, доступ к ресурсам, в том числе дешевым кредитам и т.п.
Очевидно, Правительство неслучайно провело параллель между такими понятиями, как «ведение бизнеса» и «закрытие бизнеса», поскольку опосредствованно признало, что для любого инвестора в Украине открытие бизнеса неминуемо влечет за собой его закрытие. Сложности с ведением бизнеса в нашей стране заключаются в его нежизнеспособности, что приводит к закрытию.
Это означает, что постановка вопроса и средства его решения являются нелогичными, поскольку не имеют между собой прямой связи. Нельзя на кладбище искать решение проблемы продления жизни и улучшения ее качества. Причины нужно искать в экономической политике и в соответствующих сферах государственного управления экономикой. Открытие бизнеса предусматривает получение прибыли, а не свертывание предпринимательской деятельности. Хотя, очевидно, порядок и условия закрытия бизнеса также должны быть четкими и понятными.
Ограничились общими фразами
Безусловно, законодательство о банкротстве влияет на инвестиционный климат в государстве, и правовые механизмы следует совершенствовать. Делать это нужно для защиты кредиторов и инвесторов от недобросовестных должников, а также добросовестных должников от неуступчивых и назойливых кредиторов и т.п.
Между тем в концепции отсутствует объективный анализ экономических и процессуальных проблем неплатежеспособности и состояния этой области права на время разработки документа. В ней не приводятся фундаментальные, научно обоснованные направления совершенствования законодательства, речь идет о слишком общих и абстрактных целях, как-то: «установить особенности», «определить меры и нормативное урегулирование досудебной санации», «ограничить условия обжалования решений судов первой инстанции» и т.п.
Концепция вообще не касается научной работы по совершенствованию права и практики, тогда как это должно было быть первоочередной задачей ее разработчиков.
Опыт показывает, что нужно создавать органичную, социально ориентированную систему норм права, дополнять и развивать отдельные правовые институты восстановления платежеспособности и ликвидации банкротов, согласовывая их между собой, подчиняя общим принципам права. На этой основе должны создаваться удобные, продуманные и справедливые законоположения конкурсного права и правила их применения.
Должно создаваться процессуальное право как система норм, которая служит реализации материального права, поскольку конкурсное право вступает в действие лишь на основании судебного решения, а права и обязанности участников конкурса реализуются только под контролем судебной власти и специфическим для этой области права способом.
Над концепцией и законопроектом не работали научные учреждения. Попытку дать серьезные рекомендации относительно развития законодательства о банкротстве сделал Центр экономического развития под руководством известного украинского экономиста Александра Пасхавера. Однако результаты этой работы в концепции не учтены.
Законопроект готовила рабочая группа, состоящая из специалистов в разных сферах, в том числе по вопросам банкротства, к проекту предлагались многочисленные изменения и дополнения, но известных экономистов среди членов рабочей группы не было. Поэтому есть все основания говорить, что данная деятельность имела недостаточно открытый и публичный характер. Работа над законопроектом без необходимой концепции привела к прогнозируемому результату — документ получился ненадлежащего качества.
Поспешные изменения
История закона наглядно демонстрирует его качественные характеристики и «совершенство». Концепция датируется ноябрем 2010 г., а в мае следующего года соответствующий проект в парламенте уже был включен в повестку дня. В ноябре 2011 г. документ принят за основу, а в декабре — в целом. Таким образом, правительственная концепция трансформировалась в законопроект за 6 месяцев, а еще через полгода ВР приняла этот акт.
А, например, в США подготовка к реформе законодательства о неплатежеспособности была начата в 1970 г. Завершилась она принятием нового закона, который вступил в силу лишь в 1979 г. В ФРГ эта работа тоже заняла много времени: реформирование осуществлялось специальной комиссией с 1978 г. и завершилось принятием закона в 1994-м, при этом он вступил в силу еще через 5 лет.
Несмотря на все недостатки и поспешность принятия, благодаря новой редакции закона в Украине все же состоялась реформа правовых норм относительно банкротства. Новый закон, в частности, исправил существенные перекосы сути права неплатежеспособности. В то же время законодатель не смог отойти от стереотипов и догм, навеянных практикой применения старого закона. Например, в вопросе оценки правового значения и назначения реестра требований кредиторов. Также в закон были внесены новые нормы, которых раньше не знало право неплатежеспособности и которые являются своеобразными национальными особенностями. Среди них можно отметить ст.6 («Санация должника до возбуждения производства по делу о банкротстве»), ст.34 («замещение активов») и т.п. Кардинальные изменения претерпели такой институт конкурсного права, как арбитражное управление должником, и правовой статус арбитражного управляющего.
Жизнь показала, что концепция неплатежеспособности нужна нашему государству, а к вопросу ее разработки нужно подходить более взвешенно. До дня вступления в силу данного закона в него уже внесены многочисленные изменения и дополнения девятью (!) законами. Еще раз он корректировался уже после вступления в силу. Очередной законопроект сейчас принят за основу.
Поэтому очевидно, что парламентарии поспешили с новациями. При таких обстоятельствах остается только надеяться, что в Украине найдутся силы для разработки более качественной концепции, которая станет основой стратегического обновления системы права неплатежеспособности.
ПАВЕЛ ПРИГУЗА - судья Хозяйственного суда Херсонской области, кандидат юридических наук
Материалы по теме
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!